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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1995 |
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| 1.2 Bindung des Gesetzgebers an die allgemeine Anregung
Allgemeine Bemerkungen zum kantonalen Volksinitiativrecht (§ 28 KV, §§ 122 und 123 GemG; E. 2a).
Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien und unverfälschten Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (E. 2b).
Bei der Ausformulierung der allgemeinen Anregung ist das Parlament nicht frei, sondern an den in der Initiative zum Ausdruck kommenden Willen gebunden. Insbesondere ist es unzulässig, aus Gründen der Zweckmässigkeit vom Sinn und Zweck einer Initiative abzuweichen (E. 2c – 3).
Hängige Initiativen haben keine aufschiebende Wirkung (E. 3).
Sachverhalt
In der Gemeinde Pratteln reichte ein überparteiliches Initiativkomitee am 9. September 1987 in Form einer allgemeinen Anregung die Initiative "Denkpause" ein. Am 15. September 1987 nahm der Gemeinderat Pratteln vom Zustandekommen dieser Initiative offiziell Kenntnis. Mit Schreiben vom 8. Juni 1988 an den Gemeinderat Pratteln erklärte sich das Initiativkomitee mit einem Teilrückzug der Initiative "Denkpause" einverstanden. Die Initiative hatte nun folgenden Wortlaut: "Im Gemeindebann Pratteln werden alle Parzellen, die am 1. Mai 1987 nach gültigem Recht (Zonenplan, Zonenreglement und kantonalem Baugesetz) noch nicht baureife Grundstücke waren, mit einem auf zehn Jahre begrenzten Bauverbot belegt (etappiert)". Am 26. September 1988 beschloss der Einwohnerrat die formelle und rechtliche Gültigkeit der Initiative "Denkpause" und legte den Verfahrensablauf fest. Nachdem der Gemeinderat zur Frage, ab welchem Zeitpunkt das in der Initiative "Denkpause" genannte zehnjährige Verbot gelte, bei Dr. iur. H. U. ein Rechtsgutachten hatte erstellen lassen und nachdem gemäss Beschluss des Einwohnerrates vom 26. April 1993 die erweiterte Bau- und Planungskommission zur strittigen Frage einen Bericht vorgelegt hatte, beschloss der Einwohnerrat Pratteln am 21. Juni 1993 folgendes:
3. Auf einen Gegenvorschlag zur Initiative wird verzichtet. 4. Der Gemeinderat setzt den Termin für die Volksabstimmung fest". Eine gegen diesen Einwohnerbeschluss erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat mit Entscheidvom 13. Dezember 1994 ab, soweit er darauf eintrat. In der Folge erhob R.A. Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
Erwägungen
2. a) § 28 Abs. 1 – 4 KV nennt die Voraussetzungen und Arten von Volksinitiativen auf kantonaler Stufe. Gemäss § 28 Abs. 5 KV richtet sich das Recht der Stimmberechtigten, Initiativbegehren in den Gemeinden einzureichen, nach den Bestimmungen des Gesetzes und der Gemeindeordnung. Gemäss § 122 GemG können fünf Prozent der Stimmberechtigten eine Volksabstimmung über ein bestimmtes Begehren verlangen. In jedem Fall genügen die Unterschriften von dreihundert Stimmberechtigten (Abs. 1). Das Begehren kann unter anderem den Erlass eines Gemeindereglementes oder die Änderung von Reglementsbestimmungen zum Gegenstand haben (Abs. 2 Ziff. 1). Ein derartiges Begehren kann in Form einer allgemeinen Anregung oder eines formulierten Vorschlages gestellt werden (Abs. 4). In § 123 GemG wird die Behandlung eines Initiativbegehrens geregelt. Abs. 1 dieser Bestimmung schreibt vor, dass Initiativbegehren spätestens innerhalb eines Jahres mit einem Antrag des Einwohnerrates der Volksabstimmung zu unterbreiten sind. Bei dieser Behandlungsfrist handelt es sich allerdings, wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, lediglich um eine Ordnungsfrist (vgl. z.B. BGE 108 Ia 168). Abs. 2 von § 123 GemG lautet: "Ist ein Initiativbegehren, das sich auf die Gemeindeordnung oder auf ein Gemeindereglement bezieht, in Form einer allgemeinen Anregung gestellt worden, so arbeitet der Einwohnerrat eine entsprechende Vorlage aus und unterbreitet sie der Volksabstimmung". Dem Einwohnerrat steht das Recht zu, einen Gegenvorschlag zum Initiativbegehren zu beschliessen und diesen gleichzeitig der Urnenabstimmung zu unterbreiten (§ 123 Abs. 3 GemG). b) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 118 Ia 261, 117 Ia 46, 455 mit Hinweisen). Das Initiativrecht verleiht dem Stimmbürger insbesondere das Recht auf Teilnahme an der Gesetzgebung. Es ist ein Mittel der politischen Auseinandersetzung. Mit ihr kann eine Abstimmung, ohne Rücksichtnahme auf anderslautende politische Prioritäten, über eine allenfalls unbequeme Materie erzwungen werden. Da sie ermöglicht, neue politische Impulse und Alternativen in den Entscheidungsprozess einzubringen, unter weitgehender Ausschaltung des repräsentativ-parlamentarischen Elementes, dient sie vor allem Minderheitsgruppen als Mittel der Opposition (vgl. L. Wildhaber, Kommentar BV, Art. 121/122, Rz. 34 ff.; A. Kölz, Die kantonale Volksinitiative, in: ZBl 1982 S. 28 f.). Darüberhinaus misst die Lehre der Initiative auch "legitimierende und integrative, meinungsbildende und meinungsforschende, erzieherische und friedensbildende Funktionen" zu (L. Wildhaber, a.a.O., Rz. 40). c) Wird eine Initiative in Form einer allgemeinen Anregung gestellt, bedarf sie der parlamentarischen Formulierung oder Vervollständigung, wobei diese Konkretisierung in allen Punkten Sinn und Zweck der Initiative zu beachten hat (vgl. dazu Urteile des Bundesgerichts zum kantonalen Initiativrecht bei L. Wildhaber, a.a.O., Rz. 153). Ausdrücklich hielt das Bundesgericht fest, dass bei der Ausarbeitung eines Gesetzes aufgrund eines Initiativbegehrens das Parlament nicht ein ihm selbst zustehendes Gesetzgebungsrecht ausübe, sondern eine staatsrechtliche Aufgabe erfülle und folglich bei der Gestaltung des von ihm vorzulegenden Gesetzes nicht frei, sondern an den Willen der Initianten gebunden sei (ZBl 1951 S. 25). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist, soweit ein Initiativbegehren sich als interpretationsbedürftig und unklar erweist, im Rahmen der anerkannten Interpretationsgrundsätze jene Auslegungsmöglichkeit zu wählen, die dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt. Bei der vorzunehmenden Auslegung wird die Behörde neben dem Wortlaut des Begehrens namentlich eine allfällige Begründung zu Hilfe ziehen; ferner können Meinungsäusserungen, die von den Initianten und Unterzeichnern der Initiative im Parlament oder in der Presse abgegeben worden sind, ein taugliches Hilfsmittel der Auslegung sein. Grundsätzlich ist eine Initiative aber nicht nach dem subjektiven Willen der Unterzeichner, sondern aus sich selbst heraus auszulegen (BGE 105 Ia 153 f., 377 mit Hinweisen).
3. Im vorliegenden Fall ist nicht bestritten, dass die am 9. September 1987 in der Gemeinde Pratteln eingereichte Initiative "Denkpause" formell zustandegekommen ist. Zu prüfen ist auch nicht, ob die Initiative materiell rechtmässig ist und ob eine Verschleppung der Initiative vorliegt. Strittig und zu prüfen ist einzig die Konkretisierung der Initiative "Denkpause" durch den Einwohnerrat Pratteln, d.h. ob der Einwohnerrat Pratteln bei der Umarbeitung der allgemeinen Anregung in die zur Abstimmung kommende Änderung des Zonenreglements den in der Initiative zum Ausdruck kommende Wille verletzt hat, wie es der Beschwerdeführer geltend macht. Dem Wortlaut der Initiative "Denkpause" ist in klarer Weise zu entnehmen, dass sie ein zehnjähriges Bauverbot für alle Parzellen, die am 1. Mai 1987 nach gültigem Recht (Zonenplan, Zonenreglement und kantonalem Baugesetz) noch nicht baureife Grundstücke waren, bezweckt. Die Grundstücke, die vom Bauverbot betroffen sein sollen, hat der Einwohnerrat Pratteln in der Vorlage – entsprechend dem Initiativtext – aufgelistet. Die diesbezügliche Konkretisierung wird vom Beschwerdeführer nicht beanstandet. Hingegen rügt der Beschwerdeführer den durch den Einwohnerrat Pratteln festgelegten – im Initiativtext unbestrittenermassen nicht genannten – Anfangstermin für das verlangte Moratorium. Der Einwohnerrat Pratteln hat den Fristbeginn auf den 15. September 1987, d.h. auf das Datum der Kenntnisnahme der Initiative "Denkpause" durch den Gemeinderat, festgelegt. Die Festlegung dieses Fristenbeginns wird damit begründet, dass der Gemeinderat Pratteln ab Einreichung der Initiative einen Baustopp veranlasst habe, indem er keine Handlungen vorgenommen habe, die zur Baureife der von der Initiative angesprochenen Grundstücke geführt hätte. Die vom Gemeinderat Pratteln praktizierte Vorwirkung der Initiative habe vom Einwohnerrat Pratteln bei der Bestimmung des Fristenbeginns berücksichtigt werden müssen und sei auch im Interesse der Initianten gelegen. Hervorgehoben wird, dass die vom Beschwerdeführer vertretene Interpretation zur Folge hätte, dass das Moratorium – unter Berücksichtigung des faktischen Baustopps – achtzehn Jahre dauern würde, was die Unterzeichner der Initiative dem Wortlaut des Initiativtextes unter keinem Umständen hätten entnehmen können und dürfen. Zudem würde diese Interpretation gegenüber den betroffenen Grundeigentümern einen unverhältnismässigen Eingriff darstellen. Es gilt im folgenden nun zu prüfen, ob die Unterzeichner den Initiativtext in dem Sinne erkennbar verstehen durften, wie der Einwohnerrat ihn auslegt. Die Argumentation des Einwohnerrats Pratteln setzt stillschweigend voraus, dass die Unterzeichner davon ausgingen, die Initiative "Denkpause" habe aufschiebende Wirkung, sobald sie zustandegekommen sei. Diese Tragweite durften nach Treu und Glauben zweifellos weder die Initianten noch die Unterzeichner dem Initiativtext beilegen, denn es dürfte allgemein bekannt sein, dass der Umstand allein, dass eine Initiative zustandegekommen ist, noch keine Rechtswirkungen hat, sondern dass die Initiative vorerst der Volksabstimmung zugeführt werden muss. Ausserdem hat das Bundesgericht wiederholt entschieden, dass hängende Initiativen nicht aufschiebend wirken können, da sonst Gesetze und Beschlüsse, die mit stillschweigender oder ausdrücklicher Zustimmung des Volkes zustandegekommen sind, nur deshalb nicht vollzogen werden dürfen, weil sich einige Bürger dem mit einer Initiative widersetzen wollen (BGE 101 Ia 367 mit Hinweis). Auch der Umstand, dass der Gemeinderat Pratteln seit Einreichung der Initiative einen faktischen Baustopp veranlasst hat und somit dem verlangten Moratorium – wie er es ausdrückt – eine faktische Vorwirkung zuteil liess, führt nicht zum strittigen Fristenbeginn; denn einerseits kann und darf es eine (eigentliche) Vorwirkung im Sinne einer Anwendung (noch) nicht in Kraft gesetzten Rechts aus staatsrechtlichen Gründen nicht geben; es darf nur gültig beschlossenes und geltendes Recht angewendet werden (Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 17 I). Anderseits ist offensichtlich, dass auch die Initianten bzw. Unterzeichner nicht vernünftigerweise den Initiativtext in dem Sinne verstehen durften, dass das Moratorium – wie bereits erwähnt – ohne Volksabstimmung über eine Initiative bereits im Zeitpunkt der Kenntnisnahme durch den Gemeinderat das damals geltende Recht ersetze. Für eine derartige Auslegung durch die Initianten fehlen im übrigen auch jegliche Anhaltspunkte in den Akten. Die vom Einwohnerrat Pratteln beschlossene Vorlage zur Abstimmung sieht wörtlich vor, dass die Grundstücke der nachstehenden Parzellen-Nummern (Stand 1987) "vom 15. September 1987 bis 14. September 1997 nicht überbaut werden" dürfen. Diese Formulierung geht davon aus, die Initianten hätten eine Rückwirkung des Moratoriums beabsichtigt. Abgesehen davon, dass die Rückwirkung von Erlassen gemäss Art. 4 BV und § 11 KV grundsätzlich unzulässig ist, hätte die Anordnung einer Rückwirkung auf das Datum der Kenntnisnahme der Initiative durch den Gemeinderat von den Initianten eindeutig und klar gewollt sein müssen (vgl. auch Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 16 mit Hinweisen). Dies ist zweifellos vorliegend nicht der Fall und würde im übrigen auch nicht zu einem vernünftigen Ergebnis führen. Vielmehr ist vorliegend, ausgehend von der Bestimmung in § 11 KV, wonach Erlasse, über die eine Volksabstimmung stattfindet, frühestens am Tage nach der Abstimmung in Kraft treten und vom Grundsatz, dass dem Initiativbegehren jener Sinn zugrundezulegen ist, wie ihn ein vernünftiger und korrekter Unterzeichner in guten Treuen entnehmen durfte, die Formulierung "mit einem auf zehn Jahre begrenzten Bauverbot" so zu verstehen, dass das verlangte Moratorium für zehn Jahre seit Annahme des entsprechenden Erlasses gilt. Eine solche Auslegung entspricht überdies der wiederholten Meinungsäusserung des Beschwerdeführers, Mitinitiant der in Frage stehenden Initiative, im Einwohnerrat. Auch die Tatsache, dass das strittige Initiativbegehren bisher noch nicht der Volksabstimmung unterbreitet wurde, vermag nicht zu einer anderen Fristansetzung führen, denn ein Initiativbegehren ist in jedem Fall in dem Sinne auszulegen, in dem es die Unterzeichner erkennbar verstanden haben, selbst wenn wegen der Nichtberücksichtigung der Behandlungsfristen möglicherweise die Initiative an Aktualität und Realisierungschancen verloren hätte. Schliesslich ist in bezug auf das vorgebrachte Argument des Einwohnerrats Pratteln (und des Regierungsrates), die Festsetzung des Fristenbeginns auf den 15. September 1987 sei – "über alle Interessen besehen" – verhältnismässig, zu erwähnen, dass es Sache des Stimmbürgers ist, die Vor- und Nachteile eines zehnjährigen Moratoriums, beginnend ab Annahme der Initiative gegen einander abzuwägen. Unter keinen Umständen ist es zulässig, vom Sinn und Zweck der Initiative aus Gründen der Zweckmässigkeit abzuweichen (vgl. ZBl 1951 S. 224; Wildhaber, a.a.O., Rz. 155 und 156). Sofern der Einwohnerrat Pratteln eine andere Regelung der Dauer des Moratoriums vorzieht, so kann er einen Gegenvorschlag ausarbeiten (§ 123 Abs. 3 GemG). Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass sich die Beschwerde als begründet erweist, da die Festsetzung des Beginns der mit der Initiative "Denkpause" geforderten zehnjährigen Baustopps durch den Einwohnerrat Pratteln den Sinn des Initiativbegehrens verfälscht. Der Beginn des strittigen Baustopps ist frühestens auf den Tag nach der Abstimmung festzulegen.
VGE vom 28.6. 1995 i.S. R.A. (Nr. 58). |
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