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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1995 |
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| 1 Politische Rechte 1.1 Ungültigkeit einer Initiative Im Verfahren über Verfassungsbeschwerden, die vor Inkrafttreten der VPO beim Verfassungsgericht hängig gemacht wurden, gelten weiterhin sinngemäss die Bestimmungen des VRG (§ 153 KV, § 78 VPO; E. 1). Ein Rechtschutzinteresse wird verneint, wenn eine beantragte Publikation für die Beschwerdeführer/innen keinen praktischen Nutzen bringen würde (E. 2). Die Initiative "Stopp den Atommülltransporten durch Basel-Landschaft" widerspricht dem Bundesrecht, da dem Kanton keine Rechtsetzungsbefugnis in bezug auf den Transport von radioaktiven Abfällen und Rückständen zukommt (Art. 24quinquies Abs. 1 und 2 BV, Art. 4 und 5 AtG; E. 4–5). Die Initiative steht auch im Widerspruch zum kantonalen Recht, da Verwaltungsinitiativen sowie Standesinitiativen nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein können (§ 28 Abs. 1 und 67 Abs. 1 lit. b KV; E. 6). Ob eine Volksinitiative "offensichtlich" rechtswidrig ist, liegt im Ermessen des Landrates, welcher bei dieser Prüfung insbesondere die Rechtsgleichheit und allfällige Expertengutachten zu beachten hat (§ 29 Abs. 1 KV; E. 8). Sachverhalt Am 24. August 1993 wurde bei der Landeskanzlei die formulierte Volksinitiative "Stopp den Atommülltransporten durch Basel-Landschaft" in Ergänzung von § 115 KV mit folgendem Wortlaut eingereicht:
Mit Verfügung vom 17. September 1993, publiziert im Amtsblatt vom 23. September 1993, stellte die Landeskanzlei, gestützt auf § 73 GpR das Zustandekommen der Volksinitiative mit 2’249 gültigen Unterschriften fest. Mit seiner Vorlage an den Landrat vom 1. Februar 1994 beantragte der Regierungsrat dem Landrat, die Volksinitiative gemäss § 29 KV für ungültig zu erklären, da sie bundesrechtswidrig sei und gegen kantonales Verfassungsrecht verstosse. Am 16. Mai 1994 erklärte der Landrat das Volksbegehren für ungültig (43:36 Stimmen). Gegen diesen Landratsbeschluss erhoben die beiden Stimmbürgerinnen U.S. und H.P. am 26. Mai 1994 Beschwerde beim kantonalen Verfassungsgericht. Sie beantragten, der angefochtene Landratsbeschluss sei rechtsgenüglich zumindest im Amtsblatt des Kantons zu eröffnen bzw. zu publizieren. Ferner beantragten sie, es sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen und der Landratsbeschluss sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass das Volksbegehren gültig sei. Erwägungen 1. a) Gemäss § 86 Abs. 2 lit. a KV beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht unter anderem Beschwerden wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rechten, namentlich von Grundrechten und Volksrechten. § 153 KV erklärt bis zum Inkrafttreten gesetzlicher Bestimmungen über die Verfassungsgerichtsbarkeit sinngemäss das VRG für anwendbar. Mit Inkrafttreten des VPO sind die in § 153 KV vorbehaltenen gesetzlichen Bestimmungen über die Verfassungsgerichtsbarkeit ergangen. Die vorliegende Beschwerde wurde nun aber mit Eingabe vom 26. Mai 1994 beim Verfassungsgericht Basel-Landschaft anhängig gemacht; zu einem Zeitpunkt, als das VRG noch in Kraft war. Für die bei Inkrafttreten der VPO am 1. Januar 1995 vor dem Verfassungsgericht hängigen Verfahren gelten gemäss § 78 VPO die bisherigen Bestimmungen. Im vorliegenden Verfahren kommt somit, obschon, wie erwähnt, gesetzliche Bestimmungen über die Verfassungsgerichtsbarkeit mit der neuen VPO am 1. Januar 1995 in Kraft getreten sind, das VRG zur Anwendung. b) Laut § 14 Abs. 1 VRG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde innert zehn Tagen seit der Zustellung des Entscheides schriftlich beim Verwaltungsgericht einzureichen. Diese Frist gilt grundsätzlich auch für Verfassungsbeschwerden (vgl. BLVGE 1987, S. 15 E. 1; BLVGE 1989, S. 25 E. 2; BLVGE 1992, S. 12 E. 2). Bei Beschlüssen, welche publiziert werden, beginnt die Beschwerdefrist mit der Bekanntmachung im offiziellen Publikationsorgan (vgl. VGE vom 21. November 1990 i.S. W.B.). c) Der vorliegende Landratsbeschluss wurde am 16. Mai 1994 im Amtsblatt des Kantons publiziert. Die Beschwerde wurde am 26. Mai 1994 beim kantonalen Verfassungsgericht eingereicht. Damit ist die Beschwerde innert Frist beim Verfassungsgericht eingegangen. d) Die Legitimationsvorschrift des § 13 VRG ist auf die Anfechtung von Verwaltungsverfügungen und -entscheiden zugeschnitten. Eine Antwort, wer zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde befugt sein soll, lässt sich daraus nicht entnehmen. Aus diesem Grund orientiert sich das Verfassungsgericht an den Kriterien, die das Bundesgericht für die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde aufgestellt hat (BLVGE 1987, S. 16). Zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht ist jede an der fraglichen Abstimmung oder Wahl stimmberechtigte Person mit Schweizer Bürgerrecht legitimiert (BGE 105 Ia 359 f. E. 4a mit weiteren Hinweisen). Dies deckt sich mit der Vorschrift von § 37 Abs. 1 KV, welche besagt, dass jede stimmberechtigte Person wegen Verletzung des Stimmrechts beim Verfassungsgericht Beschwerde führen kann. Die Beschwerdeführerinnen sind im Kanton Basel-Landschaft wohnhafte und stimmberechtigte Schweizer Bürgerinnen und in dieser Eigenschaft zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde befugt. 2. Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass der Landratsbeschluss nur unzureichend im Kantonsblatt publiziert worden sei. Wie oben festgehalten, wurde die Beschwerde von den Beschwerdeführerinnen innert der geltenden Frist von 10 Tagen eingereicht. Daraus erhellt, dass es den Beschwerdeführerinnen am Interesse an der erneuten Publikation des Landratsbeschlusses, d.h. am erforderlichen Rechtsschutzinteresse mangelt. Auf den Antrag, es sei der Initiativtext rechtsgenüglich zu publizieren, ist daher, infolge fehlenden Rechtsschutzinteresses, nicht einzutreten, und es kann die Frage offen bleiben, ob der angefochtene Landratsbeschluss rechtsgenüglich publiziert worden ist. 4. a) Das Prinzip der Unverletzlichkeit des Stimmrechts verlangt, dass die Behörde, welche sich über die materielle Gültigkeit einer Initiative ausspricht, diese in dem für die Initianten und Initiantinnen günstigsten Sinn auslegt. Erlaubt es der Text, eine Initiative bei entsprechender Auslegung als mit dem höherrangigen Recht vereinbar zu bezeichnen, so ist sie gültig zu erklären (vgl. BGE 119 Ia 154, 157), Der Spielraum einer derartigen Auslegung ist bei eienr unformulierten Initiative jedoch grösser als bei einer ausformulierten Initiative (vgl. BGE vom 2. November 1994 i.S. Basel-Städtische Initiative für einen rücksichtsvollen Fluglärm, S. 6 mit weiteren Nachweisen). b) Der angefochtene Beschluss stützt sich auf § 29 Abs. 1 KV, welcher den Landrat verpflichtet, unmögliche oder offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren für ungültig zu erklären. Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verletzt dieser Beschluss die verfassungsmässig garantierten Volksrechte, da die Initiative "Stopp den Atommülltransporten durch Basel-Landschaft" nicht offensichtlich rechtswidrig sei. Das Verfassungsgericht hat zunächst zu prüfen, ob die Initiative ganz oder teilweise gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen Bundesrecht verstösst. Sollte sich dies bestätigen, so ist anschliessend zu untersuchen, ob die Rechtswidrigkeit im Sinne von § 29 Abs. 1 KV "offensichtlich" ist. 5. a) Nach dem Wortlaut der Initiative sollen die kantonalen Behörden verpflichtet werden, im Rahmen des Bundesrechts und des kantonalen Verfassungsrechts und in Zusammenarbeit mit den Behörden des Bundes darauf hinzuwirken, dass innerhalb des Kantonsgebiets kein radioaktiver Abfall aus Atomkraftwerken oder Wiederaufbereitungsanlagen transportiert wird. Die Initiative hält ferner fest, dass der Regierungsrat jährlich dem Landrat über die diesbezüglich eingeleiteten Massnahmen berichtet. Aus der Formulierung des Initiativtextes geht die Tragweite der Handlungspflicht der kantonalen Behörden (das "Hinwirken") nicht hervor. Die Behörden sollen offensichtlich verpflichtet werden, den Transport radioaktiven Abfalls aus Atomkraftwerken oder Wiederaufbereitungsanlagen zu verhindern. Unklar ist dagegen, ob die kantonalen Behörden zur Verwirklichung dieses Zieles direkt beim Bund intervenieren sollen oder ob dieses Ziel nur durch indirekten Druck, d.h. durch die Verweigerungshaltung des Kantons, erreicht werden soll. Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit bzw. Rechtswidrikeit der Initiative ist diese Unsicherheit jedoch letztlich, wie noch zu zeigen sein wird, unerheblich. b) Die Vorlage des Regierungsrates an den Landrat, welche mit dem im Rahmen der Gültigkeitsprüfung erstellten Gutachten des regierungsrätlichen Rechtsdienstes weitgehend übereinstimmt, sowie die Stellungnahme der Kommissionsminderheit der Justiz- und Polizeidirektion des Landrats und schliesslich der Landrat in seiner Vernehmlassung gehen übereinstimmend und zutreffend davon aus, dass gemäss Art. 24quinquies Abs. 1 BV die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Atomenergie Bundessache ist und somit den Kantonen im Bereich der Atomenergie keine Gesetzgebungskompetenzen zustehen. Abs. 2 dieser Bestimmung verleiht dem Bund die Kompetenz, Vorschriften über den Schutz vor den Gefahren ionisierender Strahlen zu erlassen (vgl. auch BGE 111 Ia 306). Auf diese Kompetenz stützt sich das Bundesgesetz über die friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz vom 23. Dezember 1959. Der Transport von radioaktiven Abfällen und Rückständen wurde mit den Artikeln 4 und 5 AtG umfassend und abschliessend geregelt. Art. 4 Abs. 1 lit. b und c AtG statuiert die bewilligungspflichtigen Vorgänge im Zusammenhang mit dem Innehaben von radioaktiven Kernbrennstoffen und Rückständen. Art. 5 AtG nennt die für die Bewilligungserteilung erforderlichen Voraussetzungen abschliessend. Die Kantone besitzen in bezug auf den Transport von radioaktiven Abfällen und Rückständen folglich keinerlei Kompetenzen. Ebensowenig sind Mitwirkungsrechte der Kantone bei der Bewilligungserteilung vorgesehen. So werden die Kantone vor der Erteilung einer Transportbewilligung denn auch nicht zur Stellungnahme eingeladen. Den Kantonen ist es mit anderen Worten nicht möglich, sich im Rahmen von Vernehmlassungen oder sonstigen Stellungnahmen gegen den Transport von Atommüll durch ihr Gebiet auszusprechen. Wären entsprechende Mitwirkungsrechte dagegen von der Bundesgesetzgebung vorgesehen und würde die Initiative ein "Hinwirken" im Rahmen solcher vorgesehenen Mitwirkungsrechte anvisieren, so würde sie dem Bundesrecht nicht widersprechen, da damit allenfalls ein Zielkonflikt zum Ausdruck gebracht würde (vgl. BGE 111 Ia 312). Da die Kantone jedoch über keinerlei Mitwirkungsrechte verfügen, ist eine entsprechende Auslegung der Initiative nicht möglich. c) Von den bundesrechtlich abschliessend geregelten Fragen sind die der kantonalen Kompetenz nach wie vor unterstehenden Befugnisse, insbesondere die Beurteilung polizeilicher Belange zu unterscheiden. Art. 4 Abs. 3 AtG behält diese Befugnisse, insbesondere mit Bezug auf die Bau-, Feuer- und Gewässerschutzpolizei, ausdrücklich vor. Das Bundesgericht hat überdies festgehalten, dass sich dieser Vorbehalt auch auf die kantonale Nutzungsplanung bezieht (BGE 103 Ia 341). Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die Kantone im Bereich der Atomenergie, mit Ausnahme von polizeilich und raumplanerisch motivierten Massnahmen, keinerlei Handlungsspielraum innehaben. Erlassen die Kantone die entsprechenden vom Atomgesetz vorbehaltenen Vorschriften, so muss dies allerdings in Beachtung des Bundesrechts geschehen. Mit anderen Worten dürfen die darin vorgesehenen Massnahmen nicht auf eine Verhinderung von Atommülltransporten hinauslaufen. Ein Handlungsauftrag auf dem Gebiet des kantonalen Raumplanungs- und Polizeirechts ist deshalb nicht geeignet, das Ziel der Initiative zu verwirklichen. d) Damit steht fest, dass die Initiative mit der übergeordneten eidgenössischen Gesetzgebung kollidiert, welche von der grundsätzlichen Zulässigkeit von Atommülltransporten ausgeht und damit bundesrechtswidrig ist. Daran vermag auch der Vorbehalt des kantonalen Rechts und des Bundesrechts nichts zu ändern, da das materielle Recht den Kantonen keinen Handlungsspielraum in bezug auf die generelle Zulässigkeit von Atommülltransporten einräumt und folglich ein Vorbehalt ins Leere zielt. 6. a) Die Beschwerde ist jedoch, wie noch zu zeigen sein wird, auch wegen der Unvereinbarkeit des Initiativtextes mit dem kantonalen Recht abzuweisen. Gemäss § 28 Abs. 1 KV kann mit der Volksinitiative der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen verlangt werden. Jede Initiative mündet also, sofern sie in der Volksabstimmung angenommen wird, in den Erlass von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen. Das basellandschaftliche Verfassungsrecht kennt keine "Verwaltungsinitiative", welche den Regierungsrat verpflichten könnte, bestimmte Einzelfallentscheidungen zu treffen oder sonstige Exekutivbefugnisse in einem bestimmten Sinn wahrzunehmen (vgl. BLVGE 1990, S. 25 sowie BGE 111 Ia 120 E. 4a). Die vorliegende Initiative muss deshalb auch insofern als verfassungswidrig bezeichnet werden, als darin ein Auftrag an den Regierungsrat zur Führung von Gesprächen mit Bundesbehörden enthalten sein sollte (vgl. BLVGE 1990, S. 25, s. auch Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in: ZBl 83 [1982] S. 7 f.). Dieser Grundsatz beansprucht auch Geltung in bezug auf die richterliche Tätigkeit und in bezug auf die nicht den Erlass generell-abstrakter Rechtssätze betreffende Tätigkeit des Landrats (vgl. Alfred Kölz, a.a.O., S. 8). Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Befugnis zur Einreichung einer Standesinitiative gemäss § 67 Abs. 1 lit. b KV ausschliesslich dem Landrat zusteht. Im Verfassungsrat ist die Einführung eines Initiativrechts auf Ergreifung einer Standesinitiative zwar diskutiert, aber am Ende mehrheitlich verworfen worden (Verfassungsrat, Sachkommission 2, Protokoll der 17. Sitzung vom 2. Dezember 1980, S. 217). Es ist deshalb verfassungsrechtlich nicht zulässig, den Landrat mittels Volksinitiative zur Einreichung einer Standesinitiative zu bewegen. b) Ebensowenig können die eidgenössischen Räte durch kantonale Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen zur Ausübung ihres Vorschlagsrechts gemäss Art. 93 Abs. 1 BV verpflichtet werden (BLVGE 1990, S. 24). Die einzelnen Mitglieder des National- und Ständerats stimmen gemäss Art. 91 BV ohne Instruktionen. Das kantonale Recht kann deshalb den eidgenössischen Parlamentariern und Parlamentarierinnen nicht vorschreiben, wie sie ihr Mandat auszuüben haben. Das kantonale Recht darf auch keine diesbezüglichen Empfehlungen an die Parlamentarier und Parlamentarierinnen enthalten, da dies auf eine Umgehung des Instruktionsverbots hinausliefe (vgl. BLVGE 1990 S. 24). Zusammenfassend ist festzuhalten, dass kantonales Verfassungsrecht verletzt wird, wenn mittels Volksinitiative die kantonalen Behörden zu einem Verhalten angehalten werden, welches auf einen Atommülltransportstopp hinzielt. 7. Damit steht fest, dass die strittige Initiative in bezug auf die Verpflichtung der kantonalen Behörden, in Zusammenarbeit mit den Bundesbehörden darauf hinzuwirken, dass innerhalb des Kantonsgebiets kein radioaktiver Abfall transportiert wird, gegen höherrangiges Recht verstösst. Auf das Problem der Teilgültigkeit braucht unter diesen Umständen nicht näher eingegangen zu werden, da der Pflicht des Regierungsrats, jährlich dem Landrat über die eingeleiteten Massnahmen zu berichten, offensichtlich keine selbständige Bedeutung mehr beigemessen werden kann. 8. Zu prüfen bleibt schliesslich die Frage, ob die Initiative nicht nur rechtswidrig, sondern "offensichtlich rechtswidrig" im Sinne von § 29 Abs. 1 KV ist. Die Ungültigerklärung eines Volksbegehrens steht in einem Spannungsverhältnis zwischen dem Grundsatz einer möglichst ungehinderten Ausübung der Volksrechte als einem Grundpfeiler der Demokratie einerseits (vgtl. § 2 Abs. 2 KV) und der Durchsetzung des Legalitätsprinzips als einer der Garantien des Rechtsstaates andererseits (vgl. § 4 Abs. 1 KV). Mit dem qualifizierenden Erdordernis, wonach sich die Ungültigerklärung auf "offensichtlich rechtswidrige" Initiativen beschränken soll, hat der Verfassungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass das Recht des Stimmbürgers und der Stimmbürgerin, über Volksbegehren abzustimmen, nur in dem Ausmass beschnitten werden darf, als das politische Entscheidverfahren mit Sicherheit nur mehr dazu dienen wird, ein verfassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lassen (BLVGe 1989, S. 16 f. E. 8). Das Verfassungsgericht hat deshalb den Begriff der offensichtlichen Rechtswidrigkeit mit einer "augenscheinlichen, sichtbaren und damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit" gleichgesetzt (BLVGE 1989, S. 16 f., E. 8). Dabei ist allerdings offengelassen worden, für wen die Rechtswidrigkeit augenscheinlich bzw. sofort erkennbar sein muss (BLVGE 1990, S. 26). Es liegt auf der Hand, dass das Ergebnis stark davon abhängt, wessen Verständnis als Massstab für die Offensichtlichkeit zugrundegelegt wird. Da die Gültigkeitsprüfung Sache des Landrats ist, ist weder auf das Urteilsvermögen des Durchschnittsbürgers bzw. der Durchschnittsbürgerin noch auf dasjenige eines spezialisierten Verfassungsjuristen bzw. einer spezialisierten Verfassungsjuristin, sondern grundsätzlich auf das Verständnis der Landräte und Landrätinnen abzustellen. Die Verfassung schreibt dem Landrat nicht vor, mit welcher Gründlichkeit er die Gültigkeitsprüfung vornehmen soll. Das Parlament geniesst diesbezüglich einen Ermessensspielraum, wobei allerdings die Rechtsgleichheit gewahrt bleiben muss. Es dürfte jedenfalls nicht angehen, die Gültigkeitsprüfung von Fall zu Fall nach politischen Opportunitätsüberlegungen mehr oder weniger gründlich durchzuführen (vgl. BGE 100 Ia 390 f. E. 2c zur Bedeutung der Rechtsgleichheit bei der Handhabung formeller Gültigkeitserfordernisse). Vom verfassungsrechtlichen Spielraum her erscheint es, immer unter dem Vorbehalt der Rechtsgleichheit, grundsätzlich zulässig, dass der Landrat eine Initiative, welche nicht auf den ersten Blick offensichtlich rechtswidrig ist, dem Volk zur Abstimmung vorlegt, selbst wenn gewisse Zweifel an der Rechtmässigkeit bestehen sollten. Nimmt der Landrat dagegen bestehende Zweifel zum Anlass, um die Gültigkeit einer Initiative einer vertieften Prüfung zu unterziehen, so darf er das Resultat dieser Abklärungen nicht ignorieren (BLVGE 1990, S. 26). Im vorliegenden Fall hat der Landrat die Initiative zweifellos einer gründlichen Prüfung unterzogen. Der Landrat hat sich dabei insbesondere mit der ausführlichen regierungsrätlichen Vorlage an den Landrat vom 1. Februar 1994 auseinandergesetzt, welche in weiten Teilen der Stellungnahme des regierungsrätlichen Rechtsdienstes vom 7. Januar 1994 entspricht. Eine Initiative, die nach dem Urteil eines Expertenteams klar und unzweideutig gegen höherrangiges Recht verstösst, ist "offensichtlich rechtswidrig" im Sinne von § 29 Abs. 1 KV, sofern die Schlussfolgerung der Sachkundigen auch von den Mitgliedern des Landrats nachvollzogen werden kann. Dies ist im vorliegenden Fall nachweislich zu bejahen (vgl. den Auszug aus dem Protokoll der Landratssitzung vom 16. Mai 1994). Entscheid des Verfassungsgerichts vom 29.3.1995 i.S. S.U. und P.H. (Nr. 32). Das Bundesgericht hat die gegen den Verfassungsgerichtsentscheid angehobene staatsrechtliche Beschwerde mit Urteil vom 29. Februar 1996, soweit es darauf eintrat, abgewiesen. |
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