Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1994

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19 Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsklage

19.1 Fristen

Wegen Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung kann sowohl verwaltungsgerichtliche Klage wie auch Verwaltungsbeschwerde erhoben werden. Die Dauer der Anfechtungsfrist bestimmt sich - bei fehlender Rechtsmittelbelehrung - nach Treu und Glauben. Die Einreichung einer verwaltungsgerichtlichen Klage wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung gilt als Verzicht auf die Weiterführung des früher angehobenen Beschwerdeverfahrens (§ 10 Ziff. 3 VRG, § 42 VwVG, E. 1).

Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung, wenn sie es ablehnt, eine Beförderung in Verfügungsform zu erlassen, sofern der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse am Erlass der Verfügung hat und innert angemessener Frist, weiche sich nach Treu und Glauben bestimmt, ein Gesuch um deren Erlass gestellt hat (§ 18 VWVG; E. 2 ff.).

Sachverhalt

X. wurde auf den 1. August 1973 als Sekretärin bei der Ausgleichskasse des Kantons Basel-Landschaft (in der Folge AKB) gewählt. Die damalige Lohneinreihung erfolgte in Lohnklasse 17, Dienstalterszulagenstufe 4 mit Dienstaltersdatum 1. August 1968. Am 21. Dezember 1990 erhielt X. eine Mitteilung der AKB, dass sie per 1. Januar 1991 befördert werde. Das Schreiben der AKB nannte den neuen Brutto-Monatslohn, enthielt jedoch keine Angaben über die Lohnklasse und die Dienstalterszulagenstufe. Nachdem X. erfahren hatte, dass mit der vorgenommenen Beförderung in die Lohnklasse 16 eine Rückstufung in der DAZ von Stufe 8 auf Stufe 7 (DAZ-Datum 1. August 1978) verbunden war, ersuchte sie die AKB am 29. August 1991 um eine Erläuterung. Die AKB antwortete am 17. September 1991, dass die DAZ-Rückstufung einer gängigen Praxis der Kasse entspreche. Am 22. April 1992 gelangte X., vertreten durch den Beamtenverband Baselland, an die Aufsichtskommission der AKB und teilte mit, dass sie mit der DAZ-Rückstufung und mit der Verschiebung des DAZ-Datums nicht einverstanden sei, und bat um Beantwortung weiterer Fragen. Der Präsident der Aufsichtskommission beantwortete die Fragen am 25. Juni 1992. Am 26. Oktober 1992 wandte sich X. erneut an die Aufsichtskommission und bat darum, über die strittigen Fragen eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Die Aufsichtskommission antwortete am 8. Januar 1993, es entspreche nicht ihrer Praxis, Beförderungsentscheide in Verfügungsform zu eröffnen. X. war mit dieser formlosen Erledigung nicht einverstanden und reichte deshalb am 9. März 1993 eine Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Regierungsrat ein. Am 9. August 1993 forderte sie den Regierungsrat auf, die Rechtsverweigerungsbeschwerde bis spätestens Ende August 1993 zu behandeln, was indessen nicht geschah. Daraufhin erhob X. am 6. September 1993 beim Verwaltungsgericht eine Klage wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung gegen den Regierungsrat, die AKB und die Aufsichtskommission der AKB. Sie beantragte, die Beklagten seien anzuweisen, ihr in der Form einer anfechtbaren Verfügung die per 1. Januar 1991 vorgenommene Beförderung zu eröffnen. Eventualiter sie festzustellen, dass die Nichtbehandlung der Beschwerde vom 9. März 1993 eine Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung darstelle, und es sei der Regierungsrat anzuweisen, die Beschwerde unverzüglich zu behandeln und zu entscheiden. Im Laufe des Instruktionsverfahrens teilte der Regierungsrat am 16. Dezember 1993 dem Verwaltungsgericht mit, dass die Aufsichtskommission X. auf den 1. Januar 1994 in die Lohnklasse 16 DAZ 8 befördert habe. Mit separatem Schreiben werde die Aufsichtskommission ihre Beförderungspraxis gegenüber der Klägerin nochmals begründen. Auch wenn dieses Schreiben in Briefform abgefasst sei, so werde es doch als Verfügung im Sinne von § 2 VWVG behandelt werden müssen, und X. könne dagegen Beschwerde an den Regierungsrat erheben. Unter diesen Umständen dürften sowohl die Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Regierungsrat als auch die Rechtsverzögerungsklage beim Verwaltungsgericht gegenstandslos geworden sein.

Erwägungen

1. Nach § 1 0 Ziff. 3 VRG kann beim Verwaltungsgericht Klage geführt werden wegen Verzögerung von Verwaltungsentscheiden oder -verfügungen, welche in die Kompetenz der Behörden des Kantons und der Gemeinden fallen. Eine Rechtsverzögerung liegt vor, wenn der Erlass einer Verfügung über Gebühr auf sich warten lässt (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 164). Die Klage steht auch offen gegen Rechtsverweigerung, d.h. wenn eine Behörde in einer Sache, in weicher Anspruch auf Erlass einer Verfügung besteht, zu verstehen gibt, dass sie das Ansuchen nicht zu behandeln gedenkt (VGE vom 18. Oktober 1981 i.S. R.H. und vom 17. Juni 1981 i. S. Einwohnergemeinde A., BLVGE 1981, S. 127). Äussert sich die Rechtsverweigerung oder -verzögerung in einer Untätigkeit der Behörde, so ist die Klage naturgemäss nicht an eine Frist gebunden. Weniger klar ist dies dann, wenn es die zuständige Behörde ausdrücklich ablehnt, die geforderte Verfügung zu erlassen. Nach der Praxis des Bundesgerichts muss in solchen Fällen die Rüge der Rechtsverweigerung oder -verzögerung innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist erhoben werden (BGE 108 la 206 f.; vgl. Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 80 B 11). Ist der Beschluss, worin die Behörde die materielle Behandlung einer Angelegenheit verweigert, nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, so ist die Dauer der Anfechtungsfrist nach Treu und Glauben zu bestimmen (vgl. Fritz Gygi a.a.O., S. 225 f.; VGE vom 4. März 1992 i.S. E. AG, BLVGE 1992, S. 155 ff.).

b) Eine Rechtsverzögerung kann nicht nur mit verwaltungsgerichtlicher Klage, sondern auch mit Verwaltungsbeschwerde gemäss § 42 VWVG geltend gemacht werden. Bei dieser Rechtsverzögerungsbeschwerde ist der für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren geltende Instanzenweg einzuhalten (vgl. § 29 VWVG). Ein ablehnender Entscheid der obersten verwaltungsinternen Beschwerdeinstanz kann mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Demgegenüber ermöglicht die Klage gemäss § 10 Ziff. 3 VRG - unter Verzicht auf die Ausschöpfung des verwaltungsinternen Instanzenzugs - einen direkten Zugang zum Verwaltungsgericht.

c) Im vorliegenden Fall hat die Klägerin am 9. März 1993 zunächst eine Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Regierungsrat und sodann am 6. September 1993 die vorliegende Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Die Klage weist gegenüber der Beschwerde einen erweiterten Streitgegenstand auf. Gerügt wird nicht nur die Weigerung der Ausgleichskasse und der Aufsichtskommission, die von der Klägerin anbegehrte Verfügung zu erlassen, sondern auch die Untätigkeit des Regierungsrates in bezug auf die Behandlung der Rechtsverzögerungsbeschwerde. Bezüglich des letztgenannten Punktes hat die Klage auf jeden Fall selbständige Bedeutung. Soweit der Streitgegenstand der Klage mit demjenigen der Beschwerde übereinstimmt, stellt sich indessen die Frage, in weichem Verhältnis die beiden Rechtsmittel zueinander stehen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist eine Kumulation beider Rechtsmittel ausgeschlossen, da die gleiche Rechtsfrage nicht gleichzeitig Gegenstand eines Beschwerde- und eines Klageverfahrens bilden kann. Das Gericht erblickt deshalb in der Einreichung einer Klage einen stillschweigenden Verzicht auf die Weiterführung des früher angehobenen Beschwerdeverfahrens (vgl. VGE vom 4. März 1992 i.S. E. AG). Das Verwaltungsgericht hat deshalb grundsätzlich im Rahmen des vorliegenden Klageverfahrens auch die bereits im Beschwerdeverfahren erhobenen Rügen zu prüfen. Es kann allerdings nur dann auf diese Rügen eintreten, wenn die Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Regierungsrat rechtzeitig eingereicht worden ist.

d) Gemäss § 42 Abs. 3 VWVG ist die Beschwerde wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung an keine Frist gebunden. Dies kann jedoch nicht heissen, dass die Einreichung einer Beschwerde wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung keinerlei zeitlichen Einschränkungen unterworfen ist. Lehnt eine Behörde den Erlass einer Verfügung ausdrücklich und unmissverständlich ab, so ist es der betroffenen Person zuzumuten, innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu reagieren. Im vorliegenden Fall haben der Vorsteher der Ausgleichskasse und der Präsident der Aufsichtsbehörde mit Schreiben vom 8. Januar 1993 klar zum Ausdruck gebracht, dass sie nicht bereit seien, die strittigen Modalitäten der Beförderung vom 21. Dezember 1990 in Verfügungsform festzulegen. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde der Klägerin ist am 9. März 1993, also rund zwei Monate später, eingereicht worden. Bei Verfügungen, die ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnet worden sind, toleriert die Rechtsprechung eine Verzögerung von rund sechs Monaten (vgl. dazu unten Erwägung 2b). In Anlehnung an diese Praxis kann der Klägerin in bezug auf die Einreichung der Rechtsverzögerungsbeschwerde kein unangemessen langes Zuwarten vorgeworfen werden.

2. a) Gemäss § 1 Abs. 1 EG AHVG ist die Ausgleichskasse Basel-Landschaft eine selbständige öffentlichrechtliche Anstalt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht untersteht die Ausgleichskasse, soweit nicht Bundesrecht zur Anwendung gelangt, den Vorschriften des kantonalen Verwaltungsverfahrensgesetzes (§ 1 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 3 lit. d VWVG). Für das Dienstverhältnis des Kassenpersonals gelten die Bestimmungen des kantonalen Beamtengesetzes vom 5. Juni 1978 (vgl. § 6 EG AHVG). Demzufolge ist die Ausgleichskasse nicht nur im Aussenverhältnis (d.h. im Verkehr mit den Versicherten und den angeschlossenen Arbeitgebern), sondern auch bei der Regelung der Dienstverhältnisse mit dem Kassenpersonal an die Vorschriften des VWVG gebunden. Gemäss § 2 Abs. 1 VWVG haben behördliche Anordnungen im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben, in Verfügungsform zu ergehen. Mit einer Beförderung erfahren die Rechte und Pflichten des betroffenen Beamten eine Änderung. Die entsprechenden Beschlüsse der zuständigen Behörde stellen deshalb nach der Praxis des Verwaltungsgerichts Verfügungen im Sinne von § 2 Abs. 1 VWVG dar (VGE vom 1 1. November 1986 i.S. X.; VGE vom 19. Juni 1991 i.S. P.B. und Konsorten, BLVGE 1991, S. 54 ff.). Gemäss § 18 Abs. 1 VWVG müssen Verfügungen ausdrücklich als solche bezeichnet, begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen werden. Begründung und Rechtsmittelbelehrung sind nicht erforderlich, wenn eine Verfügung den Begehren aller Parteien voll entspricht (§ 18 Abs. 2 VWVG). Die Ausgleichskasse darf wohl, sofern keine gegenteiligen Anhaltspunkte vorliegen, davon ausgehen, dass eine Beförderung dem Begehren des betreffenden Mitarbeiters voll entspricht. Die Praxis der Ausgleichskasse, Beförderungen lediglich in Briefform zu eröffnen, erscheint deshalb vertretbar. Gibt jedoch der Mitarbeiter nachträglich zu erkennen, dass er mit den besoldungsmässigen Auswirkungen oder mit sonstigen Modalitäten der Beförderung nicht einverstanden ist, so hat er Anspruch auf Erlass einer förmlichen Verfügung.

b) Im vorliegenden Fall hat die Ausgleichskasse die sich aus der Beförderung ergebenden Rechte und Pflichten der Klägerin unbestrittenermassen nie in Verfügungsform festgelegt. Eine Rechtsverweigerung kann ihr allerdings nur vorgeworfen werden, wenn die Klägerin der Kasse innert angemessener Frist mitgeteilt hat, dass sie mit den Modalitäten der Beförderung nicht einverstanden ist.

Da die Ausgleichskasse die Beförderung nicht in Verfügungsform eröffnet hat, kann sie sich grundsätzlich nicht darauf berufen, die Beförderung sei nach unbenutztem Ablauf der Beschwerdefrist rechtskräftig geworden. Dies ergibt sich aus dem allgemeinen Grundsatz, wonach einer Partei aus einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen darf (vgl. BGE 115 la 19, 114 la 107). Die Tatsache, dass die Beförderung formlos mitgeteilt worden ist, bedeutet indessen nicht, dass die Klägerin ohne zeitliche Befristung jederzeit auf die Angelegenheit zurückkommen kann. Sowohl der Vertrauensgrundsatz als auch das Gebot der Rechtssicherheit verlangen, dass die von einem formlosen Bescheid betroffene Person ihre abweichende Auffassung der Behörde innert angemessener Frist kundtut. Nach der Praxis des Bundesgerichts verstösst es gegen Treu und Glauben, wenn mit der Beschwerdeerhebung gegen eine Verfügung, die ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnet worden ist, mehr als sechs Monate zugewartet wird (BGE 111 la 282 f.). Im vorliegenden Fall hat die Klägerin am 29. August 1991, also erst rund acht Monate nach Erhalt der Beförderungsmitteilung, erstmals beim Vorsteher der Ausgleichskasse interveniert. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass in der Beförderungsmitteilung vom 21. Dezember 1990 lediglich der neue Brutto-Monatslohn (ohne Hinweis auf die Lohnklasse und die Dienstalterszulagenstufe) genannt worden war. Auch in den monatlichen Gehaltsabrechnungen war noch mindestens bis im April 1991 die vor der Beförderung geltende Dienstalterszulagenstufe 8.1 vermerkt worden (vgl. Klagbeilage Nr. 10). Die Klägerin konnte deshalb nicht ohne weiteres erkennen, dass die Beförderung mit einer DAZ-Rückstufung verbunden war. Unter diesen Umständen muss die erstmalige Reaktion der Klägerin vom 29. August 1991 noch als rechtzeitig gelten .

Ein ausdrückliches Begehren um Erlass einer anfechtbaren Verfügung hat die Klägerin erst am 26. Oktober 1992 gestellt. Zwischen dem ersten Schreiben der Klägerin vom 29. August 1991 und dem förmlichen Antrag auf Erlass einer Verfügung sind somit nochmals rund 14 Monate verstrichen. Während dieser Zeit hat jedoch - in unregelmässigen Abständen - ein Briefwechsel zwischen dem Beamtenverband als Vertreter der Klägerin und der Ausgleichskasse (bzw. der Aufsichtskommission) stattgefunden. Der längste Unterbruch hat dabei rund sieben Monate gedauert (Schreiben der Ausgleichskasse an das Büro für Gleichstellung vom 17. September 1991; Schreiben des Beamtenverbandes an die Aufsichtskommission vom 22. April 1992). Bei der Frage, ob die Klägerin innert angemessener Frist gehandelt hat, ist zu berücksichtigen, dass es sich um einen Rechtsstreit im Rahmen eines langjährigen Beamtenverhältnisses handelt. Die Hemmschwelle, gegen die Verwaltung (in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeberin) auf dem Beschwerdeweg vorzugehen, ist für einen Beamten zweifellos grösser als für andere Bürger, die mit der Verwaltung nur sporadische Kontakte pflegen. Es erscheint deshalb verständlich, dass die Klägerin nach Entdeckung der Unstimmigkeit nicht sofort ein förmliches Beschwerdeverfahren angestrengt, sondern sich vorerst um eine einvernehmliche Lösung bemüht hat. Die Ausgleichskasse hätte es zudem in der Hand gehabt, die Klägerin zu einem rascheren Handeln zu veranlassen. Sie hätte entweder von sich aus eine förmliche Verfügung erlassen oder jedenfalls mitteilen können, dass sie die Angelegenheit ohne Gegenbericht der Klägerin innert einer bestimmten Frist als erledigt betrachte. Da dies nicht geschehen ist, kann der Klägerin die lange Dauer des Stillschweigens nachträglich nicht mehr entgegengehalten werden.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Klägerin am 26. Oktober 1992 rechtzeitig ein Gesuch um Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung gestellt hat. Der Vorsteher der Ausgleichskasse und der Präsident der Aufsichtskommission haben in ihrem Antwortschreiben vom 8. Januar 1993 sinngemäss zu erkennen gegeben, dass sie nicht gewillt seien, dem Begehren der Klägerin zu entsprechen. Der Tatbestand der Rechtsverweigerung ist damit erfüllt, hat doch die Klägerin - wie bereits dargelegt worden ist Anspruch auf Erlass einer Verfügung.

3. In seiner Vernehmlassung an das Verwaltungsgericht vom 16. Dezember 1993 hat der Regierungsrat geltend gemacht, die Klägerin sei von der Ausgleichskasse mit Schreiben vom 10. Dezember 1993 in die DAZ-Stufe 8 der Lohnklasse 16 befördert worden. Zudem werde die Ausgleichskasse ihre Beförderungspraxis der Klägerin mit separatem Schreiben nochmals erläutern. Dieses Schreiben stelle inhaltlich eine Verfügung dar, auch wenn es nicht ausdrücklich als solche bezeichnet werde. Da gegen dieses Schreiben der Beschwerdeweg offen stehe, sei die Rechtsverzögerungsklage gegenstandslos geworden.

Es trifft zu, dass die Ausgleichskasse die Klägerin mit Schreiben vom 21. Dezember 1993 nochmals über die Grundzüge ihrer Beförderungspraxis orientiert hat. Der Anspruch der Klägerin auf Erlass einer förmlichen Verfügung im Sinne von § 18 Abs. 1 VWVG ist jedoch durch dieses formlose Schreiben nicht erfüllt worden. Das Schreiben vom 21. Dezember 1993 stellt deshalb keinen Grund dar, um das Klageverfahren als gegenstandslos abzuschreiben. Die am 10. Dezember 1993 ausgesprochene Beförderung entfaltet ihre Wirkungen ab Januar 1994. Das materielle Begehren der Klägerin, wonach die mit der Beförderung per 1. Januar 1991 verbundene DAZ-Rückstufung rückgängig zu machen sei, ist dadurch nicht erledigt. Eine Abschreibung des vorliegenden Klageverfahrens kommt deshalb auch von der materiellen Rechtslage her nicht in Betracht.

4. Gemäss § 3 Abs. 2 der Regierungsratsverordnung über die Ausgleichskasse des Kantons Basel-Landschaft vom 26. April 1949 wird das Personal der Ausgleichskasse auf Antrag der Kassenleitung von der Aufsichtskommission gewählt oder angestellt. In Ermangelung einer Spezialvorschrift ist davon auszugehen, dass auch Beförderungen in die Zuständigkeit der Aufsichtskommission fallen. Es ist deshalb Sache der Aufsichtskommission, in einer begründeten und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Verfügung die für die Klägerin ab 1. Januar 1991 geltende Dienstalterszulagenstufe sowie das zutreffende Dienstaltersdatum festzulegen. In diesem Sinne wird das Hauptbegehren der Klägerin gutgeheissen.

5. Nachdem die Klägerin mit ihrem Hauptantrag durchgedrungen ist, braucht auf das Eventualbegehren nicht mehr näher eingegangen zu werden. Insbesondere kann offen bleiben, ob dem Regierungsrat bezüglich der Behandlung (bzw. Nichtbehandlung) der Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 9. März 1993 eine Rechtsverzögerung vorgeworfen werden kann.

VGE vom 16.2.1994 i.S. K.A. (Nr. 11).

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