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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1993 |
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| 6 Raumplanung, Bauwesen 6.1 Überprüfung kommunaler Ausnahmebewilligungen Bei der Überprüfung von Verfügungen, die eine Gemeinde gestützt auf ihre Autonomie erlassen hat, haben die verwaltungsinternen Beschwerdeinstanzen dieselbe Prüfungsbefugnis wie das Verwaltungsgericht Diesem steht eine Rechtskontrolle mit Einschluss der Überprüfung auf Überschreitung und Missbrauch des Ermessens zu. Es auferlegt sich lediglich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung in besonderem Masse von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt. Angemessenheitsfragen werden hingegen nicht überprüft. Diese richterliche Zurückhaltung widerspricht der EMRK nicht (Art. 6 Ziff. 1 EMRK, § 32 VWVG, § 1 1 VRG). Erwägungen 2. a) Bevor auf die Beschwerden materiell eingegangen werden kann, muss geklärt werden, in welchem Umfang die kantonalen Behörden bzw. das Verwaltungsgericht an eine kommunale Ausnahmebewilligung gebunden sind. Die Kognition der verwaltungsinternen Beschwerdeinstanzen ergibt sich aus § 32 VWVG. Gemäss dieser Vorschrift steht den kantonalen Behörden im Beschwerdeverfahren sowohl eine Rechtskontrolle als auch eine Angemessenheitskontrolle zu; die Überschreitung und der Missbrauch des Ermessens werden einer Rechtsverletzung gleichgesetzt. Eine Angemessenheitskontrolle ist unzulässig, wenn die Angelegenheit in den autonomen Bereich einer Gemeinde fällt. Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist in § 1 1 VRG geregelt. Daraus geht hervor, dass dem Verwaltungsgericht eine Rechtskontrolle mit Einschluss der Überprüfung auf Überschreitung und Missbrauch des Ermessens zusteht. Hingegen ist das Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht befugt, eine Angemessenheitskontrolle vorzunehmen. Es besteht somit kein Unterschied zwischen der Kognition der verwaltungsinternen Beschwerdeinstanzen und des Verwaltungsgerichts, soweit es um die Überprüfung von Verfügungen aus dem Autonomiebereich der Gemeinden geht. b) Zum Problem der Kognition bei der Beurteilung kommunaler Ausnahmebewilligungen hat das Verwaltungsgericht folgende Praxis entwickelt: Die Voraussetzungen, unter denen die Gemeinde eine Ausnahmebewilligung erteilen kann, sind in der Form von unbestimmten Rechtsbegriffen umschrieben. Die Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe unterliegt der Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht, wobei das Gericht jedenfalls dort Zurückhaltung übt, wo in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind (VGE vom 23. Juni 1982 i.S. EK. und Konsorten, BLVGE 1982, S. 68 ff.; VGE vom 28. Januar 1981 i.S. 0.F). Ist das Vorliegen einer Ausnahmesituation von der Gemeinde zu Recht bejaht worden, so ist es ihrem pflichtgemässen Ermessen anheimgestellt, die dem Einzelfall angemessene Rechtsfolge zu bestimmen, d.h. das zulässige Ausmass der Abweichung von den Zonenvorschriften festzulegen (VGE vom 14. Januar 1981 i.S. A.B., BLVGE 1981, S. 62 ff. mit Hinweisen; vgl. Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt a/Main 1990, Nr. 37 B Vl und Nr. 66 B lll). Das Verwaltungsgericht kann folglich nur einschreiten, falls die Gemeinde ihr Ermessen überschreitet oder missbräuchlich handhabt. Diese Grundsätze gelten auch für die verwaltungsinternen Beschwerdeinstanzen, verfügen sie doch gemäss den obigen Darlegungen über den gleichen Kognitionsumfang wie das Verwaltungsgericht. c) Nach der Praxis des Bundesgerichts verletzt eine kantonale Behörde die Gemeindeautonomie, wenn sie im Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet, indem sie beispielsweise eine kommunale Verfügung auf ihre Angemessenheit hin überprüft, obwohl ihr lediglich eine Rechtskontrolle zustünde (vgl. BGE 1 1 8 la 453 f. E. 3b, mit Hinweisen). d) Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die vorstehend dargelegten Kognitionsgrundsätze auch vor der EMRK Bestand haben. Gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK müssen Streitigkeiten über "zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen" mindestens von einer richterlichen Behörde beurteilt werden können. Die richterliche Behörde muss die rechtserheblichen Tatsachen selbst erheben, die Rechtssätze auf diesen in einem rechtsstaatlichen Verfahren ermittelten Sachverhalt anwenden und für die Parteien bindende Entscheidungen in der Sache fällen (vgl. BGE 118 la 478 E. 5a). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte weist ein Streit um eine Ausnahmebewilligung für die Erstellung von Gebäuden, welche der geltenden Zonenordnung widersprechen, klar einen zivilrechtlichen Charakter auf (Urteil Jacobsson vom 25. Oktober 1989, Ziff. 73, Serie A vol. 163; Urteil Skärby vom 28. Juni 1990, Ziff. 29, Serie A vol. 180-B; vgl. BGE 11 7 la 383; Arthur Häfliger, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 113 ff.). Obwohl die vorliegende Beschwerdesache nach schweizerischer Rechtsauffassung klar dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, dürfte es sich nach den Massstäben des Europäischen Gerichtshofs um eine zivilrechtliche Streitigkeit handeln. Auf den Kognitionsumfang hat dies jedoch keinen Einfluss. Den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist Genüge getan, wenn der Richter den Sachverhalt und das Recht frei überprüfen kann. Eine Angemessenheitskontrolle ist im Verwaltungsgerichtsverfahren nicht gefordert (BGE 1 1 5 la 190 ff. E. 4b; 1 1 7 la 502 E. 2e). VGE vom 8.9.1993 i.S. EWG M. + J.D. AG (Nr. 80 und 80/1). |
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