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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1993 |
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| 15 Rechtspflege, Vollzug von Strafen und Massnahmen Wenn in der gleichen Streitsache nebeneinander sowohl Bundesrecht als auch kantonales Recht zur Anwendung kommen können, tritt das Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde ein und nimmt kraft Sachzusammenhangs eine vollumfängliche Prüfung vor (Art. 5 VWVGB und, Art. 97 und 98 lit. 9 OG, § 6 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 VRG; E. 1). Wenn ein Regierungsratsentscheid in einer Materie, die sowohl durch Bundesrecht wie auch durch kantonales Recht geregelt ist, lediglich auf bundesrechtlichen Vorschriften beruht, und nicht geltend gemacht wird,'diese ausschliessliche Anwendung von Bundesrecht sei zu Unrecht erfolgt, so ist die Beschwerde ans Verwaltungsgericht nicht gegeben (Präzisierung der Rechtsprechung); E. 2. Erwägungen 1. Nach § 6 Abs. 1 lit. c VRG ist das Verwaltungsgericht zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates, es sei denn, das eidgenössische oder kantonale Recht sehe ein Verfahren vor besonderen Rechtsmittelinstanzen vor (§ 7 Abs. 1 VRG). Nach konstanter Praxis zählen sowohl die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht als auch die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat zu den besonderen Rechtsmittein, weiche eine Zuständigkeit des kantonalen Verwaltungsgerichts ausschliessen (VGE vom 28. September 1988 i.S. EWG Titterten, in: BLVGE 1988, S. 120, E. 2b mit Hinweisen auf frühere Urteile). Die bundesrechtlichen Rechtsmittel, weiche einer Anrufung des kantonalen Verwaltungsgerichts vorgehen, kommen immer dann zum Zug, wenn sich eine Verfügung oder ein Entscheid 'des Regierungsrats auf Bundesrecht stützt (vgl. Art. 5 VwVGBund in Verbindung mit Art. 97 und Art. 98 lit. g OG bzw. mit Art. 72 lit. d und 73 Abs. 1 lit. c VwVGBund). Liegt dem regierungsrätlichen Entscheid sowohl Bundesrecht als auch kantonales Recht zugrunde, so tritt das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde ein und nimmt kraft Sachzusammenhangs eine vollumfängliche Prüfung vor (VGE vom 2. Dezember 1981 i.S. L.R. und Konsorten, BLVGE 1981, S. 74 ff.; VGE vom 20.Oktober 1989 i.S. EWG Diegten und Konsorten, BLVGE 1989, S. 139 ff.). 2. Gemäss Art. 6 Abs. 1 SVG sind Reklamen und andere Ankündigungen im Bereich der für Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen untersagt, sofern sie zur Verwechslung mit Signalen oder Markierungen Anlass geben oder auf andere Weise, namentlich durch Ablenkung der Strassenbenützer, die Verkehrssicherheit beeinträchtigen können. Gestützt auf diese Vorschrift sowie auf Art. 106 Abs. 1 SVG hat der Bundesrat in der SSV relativ eingehende Bestimmungen über Strassenreklamen aufgestellt (Art. 95 bis 100 SSV). In Art. 100 Abs. 2 SSV werden ergänzende kantonale Vorschriften über Strassenreklamen, namentlich zum Schutz des Landschafts- und Ortschaftsbildes, vorbehalten. Entsprechende Vorschriften des kantonalen Rechts sind in der RSV enthalten. Das Anbringen von Strassenreklamen wird folglich sowohl durch Bundesrecht als auch durch kantonales Recht normiert. Das Verwaltungsgericht ist deshalb in seiner bisherigen Praxis regelmässig auf Beschwerden gegen Regierungsratsentscheide betreffend die Bewilligung von Strassenreklamen eingetreten (VGE vom 9. Mai 1984 i.S. G. SA; VGE vom 21. Oktober 1992 i.S. P AG). Der vorliegende Fall bietet Anlass für eine Präzisierung dieser Praxis. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist zweifellos zu bejahen, wenn sich der angefochtene Entscheid sowohl auf eidgenössisches als auch auf kantonales Recht stützt und wenn in der Beschwerde an das Verwaltungsgericht eine Verletzung von Bundesrecht und kantonalem Recht gerügt wird. Ein ausschliesslich in Anwendung von Bundesrecht ergangener Entscheid kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, es seien kantonale Bestimmungen zu Unrecht nicht angewendet worden. Hingegen entfällt eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts kraft Sachzusammenhangs, wenn dem angefochtenen Entscheid lediglich bundesrechtliche Vorschriften zugrunde gelegt worden sind und die ausschliessliche Anwendbarkeit des Bundesrechts auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird. Im vorliegenden Fall verweist der angefochtene Entscheid sowohl auf die bundesrechtlichen Vorschriften (Art. 6 SVG; Art. 95 bis 100 SSV) als auch auf einzelne kantonalrechtliche Bestimmungen (§§ 1 bis 3 und 16 RSV). Die genannten Normen des kantonalen Rechts haben jedoch gegenüber dem übergeordneten Bundesrecht keine selbständige Bedeutung oder sind jedenfalls in ihrer konkreten Anwendung nicht umstritten. § 1 RSV statuiert lediglich eine generelle Bewilligungspflicht für Strassenreklamen, wie sie bereits in Art. 1 00 Abs. 1 SSV vorgesehen ist. § 2 RSV regelt den Geltungsbereich der kantonalen Verordnung, wobei dieser im vorliegenden Fall von keiner Partei in Zweifel gezogen wird. Der in § 3 RSV festgehaltene Grundsatz, wonach bei der Bewilligungserteilung das öffentliche Interesse nach Verkehrssicherheit berücksichtigt werden müsse, hat gegenüber der detaillierteren Regelung des Art. 96 Abs. 1 SSV keine eigenständige Bedeutung. Die Anwendung von § 16 RSV, der für Plakate eine parallele Aufstellung zur Strasse vorschreibt, ist unumstritten. Der vorliegende Rechtsstreit dreht sich ausschliesslich um die Frage der Verkehrssicherheit. Die Vorinstanz hat die Ablehnung der Bewilligung nur mit Art. 96 Abs. 1 lit. a SSV (Verbot von Strassenreklamen im Bereich von unübersichtlichen Verzweigungen) sowie mit allgemeinen Erwägungen begründet. Abgesehen von § 16 RSV, dessen Anwendung unbestritten ist, haben die Parteien keine kantonalen Vorschriften angerufen, die einen Bezug zur Verkehrssicherheit aufweisen. Unter diesen Umständen fehlt es an einem kantonalrechtlichen Anknüpfungspunkt, der die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts begründen könnte. In seinem Urteil vom 21. Oktober 1992 hat das Verwaltungsgericht die Tatsache, dass der vorinstanzliche Entscheid einige RSV-Bestimmungen aufgezählt hat, für die Begründung seiner Zuständigkeit als ausreichend erachtet. Hingegen hat es nicht näher geprüft, ob die zitierten Vorschriften für den Entscheid tatsächlich relevant gewesen sind. Soweit jenes Urteil den vorstehend erläuterten Grundsätzen widerspricht, kann daran nicht festgehalten werden. Hingegen hat das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 9. Mai 1984 seine Zuständigkeit im Ergebnis zu Recht bejaht, weil damals die Auslegung von § 15 RSV und dessen Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht zur Diskussion gestanden ist. VGE vom 20.10.1993 i S. V. P. AG (Nr. 86). 15.2 Anspruch auf Erlass einer Verfügung Umfang der Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts bei einem Gesuch, das die Vorinstanz durch Nichteintretensentscheid erledigt hat (E. 2). Das schutzwürdige Interesse als Voraussetzung für den Erlass einer Verfügung kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Für die Bejahung des schutzwürdigen Interesses genügt hingegen das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nicht. Insbesondere besteht kein Anspruch auf Erlass einer Verfügung, soweit ein Behördemitglied nicht in seinem privaten Interesse, sondern einzig in seiner amtlichen Stellung betroffen ist (§ 3 Abs. 1 VWVG; E. 4). Die Verletzung von Vorschriften über die Behördenorganisation, die nicht die direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürger an einem Wahl- oder Abstimmungsverfahren betreffen, kann nicht mit Stimmrechtsbeschwerde gerügt werden (§ 37 Abs. 1 KV, E. 6). Sachverhalt Am 17. Juli 1992 reichte L.B.E., Mitglied des Bezirksrates Laufental, zusammen mit sieben weiteren Bezirksratsmitgliedern bei den Kantonsregierungen von Bern und Basel-Landschaft ein Gesuch um Erlass einer Verfügung gemäss Art. 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Bern ein. Die Gesuchsteller stellen folgende Rechtsbegehren: "1. Der Bezirksrat Laufental sei zu den Verhandlungen betr. Anschluss des Laufentales an den Kt. Baselland zwischen den Regierungsräten des Kt. Bern und des Kt. Baselland beizuziehen. 2. Die Verhandlungen zwischen den beiden Regierungen betreffend eines Anschlusses des Laufentales seien bis zum Entscheid betr. Mitwirkung des Bezirksrates Laufental zu sistieren. Eventualiter 3. Der Kt. Baselland und der Bezirksrat Laufental seien anzuhalten, mit sofortiger Wirkung eine Rechtspflegekommission gemäss Art. 20 des Laufentalvertrages vom 1 0. Februar 1983 einzusetzen". Zur Begründung beriefen sich die Gesuchsteller auf Art. 22 Abs. 3 des Laufentalvertrages, der den Kanton Basel-Landschaft verpflichte, den Bezirksrat Laufental zu den Verhandlungen betreffend die Vermögensausscheidung zwischen den Kantonen Bern und Basel-Landschaft als mitwirkendes und beratendes Organ beizuziehen. Mit Entscheid vom 22. September 1992 lehnte es der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft ab, auf das Gesuch einzutreten. Erwägungen 2. Streitig ist in diesem Verfahren, ob der Regierungsrat zu Recht nicht auf das Gesuch vom 17. Juli 1992 eingetreten ist. Käme das Gericht zum Schluss, dass der Regierungsrat einen materiellen Entscheid hätte treffen müssen, wäre die Beschwerde gutzuheissen und der Fall zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Anderenfalls musste die Beschwerde abgewiesen und der vorinstanzliche Entscheid bestätigt werden. In keinem Fall also hat sich das Verwaltungsgericht über die materielle Begründetheit des vor der Vorinstanz gestellten Rechtsbegehrens auszusprechen (vgl. VGE vom 7. Juni 1989 i.S. A.L., E. 1; VGE vom 29. Januar 1992 i. S. P S., E. 1). 3. Das Gesuch ist unbestrittenermassen nach dem Verfahrensrecht des Kantons Basel-Landschaft zu beurteilen (vgl. E.1 des angefochtenen Entscheids vom 22. September 1992; Ziff.10 der Beschwerdeeingabe vom 3. Oktober 1992). Massgeblich ist deshalb das basellandschaftliche Verwaltungsverfahrensgesetz vom 13. Juni 1988 (VwVG). 4. Gemäss § 3 Abs. 1 VWVG kann jedermann einer Behörde in einer Eingabe Anregungen unterbreiten, sie um Erteilung einer Auskunft ersuchen oder ihr ein rechtliches Begehren stellen. Die Behörde hat Eingaben innert nützlicher Frist zu beantworten (§ 3 Abs. 2 VWVG). Da die Eingabe vom 14. Juli 1992 konkrete Anträge enthalt, ist sie vom Regierungsrat richtigerweise als Rechtsbegehren entgegengenommen und beantwortet worden. Die Tatsache, dass ein Rechtsbegehren gestellt worden ist, verpflichtet jedoch - wie der Regierungsrat zutreffend ausgeführt hat - die angerufene Behörde nicht notwendigerweise, auf dieses Begehren einzutreten. Nach anerkannter Lehre und Rechtsprechung ist dem Gesuch um Erlass einer Verfügung zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse hat (vgl. für die Feststellungsverfügungen: Fritz Gygi, Bundesverwaltungspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 144, mit Hinweisen; VGE vom 1 1. Februar 1987 i.S. IG Velo beider Basel, S. 17; VGE vom 2. Dezember 1981 i.S. M.T., BLVGE 1981, S. 32 ff ., E. la). Nach der neueren Rechtsprechung ist das schutzwürdige Interesse im gleichen Sinn auszulegen wie bei der Anwendung der Vorschriften über die Beschwerdelegitimation. Demnach ist das Interesse am Erlass einer Verfügung schutzwürdig, wenn der Gesuchsteller einen rechtlichen oder tatsächlichen Nachteil erleidet, falls diese Verfügung nicht ergeht (vgl. BGE 114 V 203 f.). Hingegen begründet das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung kein Rechtsschutzinteresse (vgl. VGE vom 7. September 1983 i.S. Arbeits- und Interessengemeinschaft "Alt-Therwil", BLVGE 1983/84, S. 149 ff., E. 3a). Eine Person, die von der Ausgestaltung eines bestimmten Rechtsverhältnisses nicht persönlich betroffen ist, ist deshalb nicht befugt, den Erlass einer Verfügung (im Interesse der Betroffenen oder der Allgemeinheit) zu beantragen. Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat das Eintreten auf das strittige Gesuch zu Recht davon abhängig gemacht, ob die Beschwerdeführer einen persönlichen Nachteil erleiden, wenn eine Vertretung des Bezirksrates Laufental nicht unmittelbar an den Verhandlungen zwischen den beiden Kantonsregierungen teilnimmt. 5. Nach Lehre und Rechtsprechung kann sich ein Behördenmitglied nur wegen Verletzung seiner eigenen persönlichen Interessen beschweren, nicht jedoch wegen Beeinträchtigung derjenigen Rechte, die ihm in seiner amtlichen Eigenschaft zukommen (BGE 107 la 267 f.; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 214). Insbesondere ist es einem Behördenmitglied verwehrt, die Einhaltung von Vorschriften, weiche das Verfahren dieser Behörde regeln, auf dem Beschwerdeweg durchzusetzen (BGE 112 la 177 E. 3a; VGE vom 29. April 1981 i.S. B.G., BLVGE 1981, S. 21 f., E. 3b). Ferner ist anerkannt, dass die Interessen von Kollegialbehörden gemäss deren Mehrheitsbeschluss zu wahren sind, ohne dass sich die Minderheit für ihre Ansicht bei der nächsthöheren Instanz beschweren könnte (vgl. Urs Baumgartner, Die Legitimation in der Verwaltungsrechtspflege des Kantons Aargau, Diss. Zürich 1978, S. 254). Im vorliegenden Fall kann offenbleiben, ob der Bezirksrat als solcher - gestützt auf einen Mehrheitsbeschluss - befugt wäre, dem Regierungsrat die Frage der Beteiligung an den Verhandlungen über die Vermögensausscheidung zum Entscheid vorzulegen. Gemäss den vorstehenden Erwägungen fehlt jedenfalls einem einzelnen Bezirksrat (bzw. einer Minderheits-Gruppe von Bezirksräten) eine solche Befugnis. Nach § 19 Abs. 1 des Vertrags vom 10. Februar 1983 über die Aufnahme des bernischen Amtsbezirks Laufen und seiner Gemeinden in den Kanton Basel-Landschaft setzt sich der Bezirksrat aus 26 Mitgliedern zusammen. Die acht Unterzeichner des Gesuchs vom 14. Juli 1992 stellen also innerhalb des Bezirksrates offensichtlich eine Minderheit dar. Sie sind deshalb weder als Einzelpersonen noch als Gruppe befugt, vom Regierungsrat den Erlass einer Verfügung über die strittige Frage der Beteiligung an den Verhandlungen zwischen den beiden Kantonsregierungen zu verlangen. Der Einwand, sie seien von den Verhandlungen über die Vermögensausscheidung nicht nur in ihrer Eigenschaft als Behördenmitglieder, sondern auch als Privatpersonen betroffen, ist nicht zutreffend. Die Verhandlungen zwischen den Kantonsregierungen von Bern und Basel-Landschaft über die Vermögensausscheidung erstrecken sich ausschliesslich auf das Vermögen (Aktiven und Passiven) des Kantons Bern und seiner öffentlichrechtlichen Anstalten (vgl. Ziffer 2.2a des Verfahrensabkommens vom 7./8. April 1992). Für die Vermögensausscheidung zwischen dem Kanton Basel-Landschaft und den Gemeinden sowie den Gemeindeverbänden des Laufentals sind ausschliesslich § 23 des Vertrags vom 1 0. Februar 1983 sowie § 2 der Zusatzvereinbarung vom 12. Mai 1989 massgebend. Für die Übernahme einzelner Werke bleiben besondere Vereinbarungen mit den jeweiligen Eigentümern vorbehalten (§ 107 Abs. 1 des Vertrags vom 10. Februar 1983). Das Vermögen der Gemeinden (und damit die Steuerbelastung der Einwohner) wird deshalb durch die Verhandlungen zwischen den Kantonsregierungen nicht berührt. 6. Gemäss § 37 Abs. 1 kann jeder Stimmberechtigte wegen Verletzung des Stimmrechts beim Verfassungsgericht Beschwerde führen. Zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde ist somit jeder an der fraglichen Abstimmung oder Wahl stimmberechtigte Bürger legitimiert (VGE vom 21. Oktober 1987 i.S. SP und Konsorten und M.E., BLVGE 1987, S. 16, E. 1). Eine persönliche Betroffenheit im Sinne der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen ist nicht erforderlich (vgl. Walter Kälin, a.a.O., S. 262). Die Beschwerdeführer machen geltend, die Regelung der Mitwirkung des Bezirksrats bei den Verhandlungen über die Vermögensausscheidung betreffe sie auch in ihrer Eigenschaft als Stimmbürger. Eine Befugnis zur Einreichung einer Stimmrechtsbeschwerde (bzw. zur Stellung von Anträgen, die das Stimmrecht betreffen) ist jedoch schon deswegen zu verneinen, weil die Beschwerdeführer im Kanton Basel-Landschaft nicht stimmberechtigt sind. Im übrigen kann die strittige Rechtsfrage (d.h. die Form der Mitwirkung des Bezirksrats an den Verhandlungen über die Vermögensausscheidung) nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden. Eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts im Sinne der Stimmrechtsbeschwerde würde voraussetzen, dass das Stimm- und Wahlrecht durch Volksentscheid, d.h. durch direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürger an einem Wahl- oder Abstimmungsverfahren ausgeübt wird. Die Verletzung von Vorschriften über die Behördenorganisation, weiche nicht die direkte Teilnahme der stimmberechtigten Bürger an einem Urnengang betreffen, kann nicht mit Stimmrechtsbeschwerde gerügt werden (vgl. BGE 112 la 176 f., E. 2). Der Regierungsrat hat es deshalb zu Recht abgelehnt, unter dem Aspekt des Stimmrechts auf das Gesuch der Beschwerdeführer einzutreten. VGE vom 20.1.1993 i.S. L.B.E., Z.M.L., S.R., K.U., S.O., S.R. und H.H. (Nr. 1). Das Bundesgericht hat die von den Beschwerdeführern angehobenen staatsrechtlichen Beschwerden mit Urteil vom 31. März 1993, soweit es darauf eintrat, abgewiesen. |
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