Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1993

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1.2 Wiedererwägung der Erwahrung von Abstimmungen

Bei der Gutheissung einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann ausnahmsweise auf eine Rückweisung an die Vorinstanz verzichtet werden, wenn diese materiell bereits Stellung bezogen hat (E. 1 und 4c).

Wurde die fünftägige Frist zur Einreichung einer Beschwerde, die im Zusammenhang mit einer kommunalen Urnenabstimmung wegen Verletzung des Stimmrechts erhoben wird, nicht eingehalten, besteht die Möglichkeit der Wiedererwägung (§ 83 GpR, §§ 39 und 40 VWVG, Art. 4 BV, E. 2-3).

Bei der Wiedererwägung von Volksentscheiden kommt dem Aspekt der Rechtssicherheit grosse Bedeutung zu, weshalb gravierende Mängel geltend gemacht werden müssen, damit auf ein Wiedererwägungsgesuch eingetreten werden kann. Die Abgrenzung zwischen der Eintretensfrage und der Frage der materiellen Begründetheit des Gesuchs kann fliessend sein. Vorliegend wird die Eintretensfrage nicht verbindlich entschieden, da ein Verstoss gegen die Pflicht zur objektiven und vollständigen Information nicht nachgewiesen ist und somit kein Grund für eine Wiederholung der Abstimmung besteht (§ 40 VWVG, § 19 Abs. 1 und 2 GpR, Art. 4 BV, E. 4-5).

Sachverhalt

In der Einwohnergemeinde Pratteln fanden am 14./16. Februar 1992 Volksabstimmungen über die Initiative "Ja zu Pratteln" und den Gegenvorschlag des Einwohnerrates statt. Gemäss Initiative sollte ein grösseres Areal nördlich der Autobahn (d.h. alle noch nicht baureifen Grundstücke) in das übrige Gemeindegebiet umgezont werden. Der Gegenvorschlag wollte die Umzonung auf das Gebiet der beiden "Zurlinden-Gruben" beschränken. In der Urnenabstimmung wurden beide Vorlagen mit deutlichem Mehr abgelehnt.

Am 19. Oktober 1992 erhob E.M.S. Beschwerde gegen die erwähnten Volksabstimmungen. Die Beschwerdeführerin beantragte, die Initiative und der Gegenvorschlag seien dem Volk nochmals zu unterbreiten. Zur Begründung machte sie geltend, gemäss Berichterstattung in der Zeitung «Volksstimme" vom 8. Oktober 1992 seien dem Regierungsrat die Ergebnisse einer Untersuchung betreffend die Bodenbelastungswerte mit Dioxinen und Furanen im Kanton Basel-Landschaft seit März 1992 bekannt. Laut dieser Untersuchung weise die Gemeinde Pratteln mit 12,3 Nanogramm/kg den höchsten Dioxin-Belastungswert des Kantons Basel-Landschaft auf. Genau an diesem Standpunkt plane der Kanton den Bau einer grossen Kehrichtverbrennungsanlage. In der Fachweit sei unbestritten, dass solche Anlagen massgeblich zur Emission von Dioxinen und Furan beitrugen. Es sei das zentrale Anliegen der Initiative "Ja zu Pratteln" gewesen, die Realisierung solcher Grossprojekte mit zonenrechtlichen Massnahmen zu verhindern. Die Volks- und Grundrechte seien verletzt worden, weil die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an der Urne in Unkenntnis eines Sachverhaltes entschieden hätten, der Leib und Leben, aber auch die persönliche Freiheit direkt tangiere. Mit Entscheid vom 1. Dezember 1992 trat der Regierungsrat auf die Beschwerde nicht ein. In der Begründung führte er aus, dass die fünftägige Beschwerdefrist gemäss § 83 Abs. 3 GpR abgelaufen sei. Die Publikation von Ergebnissen über die Dioxin-Untersuchung in der Zeitung, "Volksstimme" vom 8. August 1992 lasse die Beschwerdefrist nicht wieder aufleben. Im übrigen müsste die Beschwerde abgewiesen werden, falls darauf einzutreten wäre, denn die Erläuterungen des Gemeinderates zu den Vorlagen vom 14./16. Februar 1992 seien sachlich abgefasst und enthielten eine Stellungnahme des Initiativkomitees.

Erwägungen

1. Ist die Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten, so hat das Verwaltungsgericht lediglich zu prüfen, ob dieser Nichteintretensentscheid zu Recht erfolgt ist. Kommt das Gericht zum Schluss, dass die Vorinstanz auf das Rechtsmittel hätte eintreten müssen, so ist die Beschwerde gutzuheissen und der Fall zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen. Andernfalls muss die Beschwerde abgewiesen und der vorinstanzliche Entscheid bestätigt werden (vgl. VGE vom 8. September 1982 i.S. R.P., BLVGE 1982, S. 125 ff.; VGE vom 7. Juni 1989 i.S. A.L.). Hingegen hat sich das Gericht grundsätzlich nicht über die materielle Begründetheit der vor der Vorinstanz vorgebrachten Rügen auszusprechen. Würde das Gericht in der Sache selbst urteilen, so brächte es die Verwaltung um ihr Recht, einen eigenen Sachentscheid zu fällen; zudem würde der Rechtsweg des Beschwerdeführers verkürzt. Von einer Rückweisung kann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn sich die Parteien bereits eingehend zu den materiellen Streitfragen geäussert haben, so dass eine nochmalige Behandlung durch die Vorinstanz als sinnlose Formalität erschiene (vgl. VGE vom 19. Februar 1992 i.S. R. Z.-P).

2. Das Gesetz über die politischen Rechte vom 7. September 1981 (GpR) gilt gemäss § 1 Abs. 1 für sämtliche den Stimmberechtigten an der Urne zustehenden Abstimmungen und Wahlen des Kantons und der Gemeinden. § 83 Abs. 1 lit. a GpR sieht vor, dass eine im Zusammenhang mit einer kommunalen Urnenabstimmung wegen Verletzung des Stimmrechts erhobene Beschwerde erstinstanzlich vom Regierungsrat zu beurteilen ist. Gemäss § 83 Abs. 3 GpR ist eine Beschwerde an den Regierungsrat innert fünf Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes bzw. seit der Eröffnung der Verfügung einzureichen, spätestens jedoch am fünften Tage nach der ordnungsgemässen Veröffentlichung des Ergebnisses. Das Ergebnis einer kommunalen Volksabstimmung ist mit dem Hinweis auf die Beschwerdemöglichkeit durch das Gemeindewahlbüro in geeigneter Weise zu veröffentlichen (§ 13 GpR). Im vorliegenden Fall ist die Publikation des Abstimmungsergebnisses am 16. Februar 1992 durch Aushang in den vier offiziellen lnformationskästen der Gemeinde Pratteln erfolgt. Die fünftägige Beschwerdefrist ist somit - wie der Regierungsrat richtig festgestellt hat - am 21.Februar 1992 unbenutzt abgelaufen.

3. Die Tatsache, dass die Beschwerdefrist verpasst worden ist, bedeutet indessen nicht notwendigerweise, dass eine nachträgliche Überprüfung des Abstimmungsergebnisses absolut ausgeschlossen wäre. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf eine neue Tatsache (Veröffentlichung der Untersuchungsergebnisse betreffend die Bodenbelastungswerte mit Dioxinen und Furanen), die ihr bis zum Ablauf der Beschwerdefrist nicht bekannt gewesen sei. Nach Lehre und Rechtsprechung besteht für eine Behörde eine aus Art. 4 BV abgeleitete Verpflichtung, sich mit einem Wiedererwägungsgesuch zu befassen, wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 113 la 152 E. 3a mit Hinweisen). Diese Grundsätze gehen dem kantonalen Recht vor, wenn dieses eine Verpflichtung zur Wiedererwägung überhaupt verneint oder eine solche nur unter engeren Voraussetzungen anerkennt (BGE 100 lb 371 E. 3a). Das basellandschaftliche Recht hat die Wiedererwägung von Verfügungen in den §§ 39 und 40 VWVG geregelt. Gemäss § 40 Abs. 2 lit. c VWVG muss die Beschwerdeinstanz auf ein Revisionsbegehren eintreten, wenn erhebliche Tatsachen oder Beweismittel aufgetaucht sind, an deren Geltendmachung die Partei im früheren Verfahren ohne Verschulden verhindert gewesen ist. Ob dieses Vorschrift auf das Beschwerdeverfahren gemäss § 83 GpR Oberhaupt anwendbar ist, kann offenbleiben, da der Wiedererwägungsanspruch gemäss § 40 Abs. 2 lit. c VWVG jedenfalls nicht weiter geht als derjenige, der sich unmittelbar aus Art. 4 BV ergibt.

4. Wird einer Behörde ein Wiedererwägungsantrag gestellt, so hat sie zunächst zu prüfen, ob die Voraussetzungen, unter denen sie zur Wiedererwägung verpflichtet ist, erfüllt sind. Ist dies der Fall, so hat sie auf das Gesuch einzutreten und, nötigenfalls nach Ergänzung der Akten, einen neuen Sachentscheid zu treffen. Es stellt sich deshalb die Frage, ob der Regierungsrat auf die Beschwerde vom 19. Oktober 1992 unter dem Gesichtspunkt eines Wiedererwägungsgesuchs hätte eintreten müssen.

a) Der Umstand, dass die Eingabe vom 19. Oktober 1992 nicht ausdrücklich als Wiedererwägungsgesuch bezeichnet worden ist, schadet der Beschwerdeführerin nicht. Da die Beschwerdeführerin nicht rechtskundig ist und sich auch nicht durch einen Anwalt hat vertreten lassen, dürfen an die zutreffende Bezeichnung des Rechtsmittels keine hohen Anforderungen gestellt werden. Aus der Begründung der Eingabe geht klar hervor, dass die Beschwerdeführerin im nachträglichen Bekanntwerden der Dioxin-Untersuchungsergebnisse den massgeblichen Grund für die Wiederholung der Volksabstimmungen vom 14./16. Februar 1992 erblickt. Damit hat sie sinngemäss einen Wiedererwägungsgrund geltend gemacht, weshalb die Eingabe auch unter diesem Gesichtspunkt zu prüfen ist.

b) Gemäss § 40 Abs. 3 VWVG müssen Wiedererwägungs- und Revisionsbegehren innerhalb von 90 Tagen seit Entdeckung des Wiederaufnahmegrundes gestellt werden. Für auf Art. 4 BV gestutzte Wiedererwägungsbegehren hat das Bundesgericht - ohne sich verbindlich festzulegen - eine relative Verjährungsfrist von einem Jahr ab Bekanntwerden der neuen Tatsache zur Diskussion gestellt (BGE 113 la 154 E. 3d). Im vorliegenden Fall sind die Ergebnisse der Dioxin-Untersuchung erstmals im "Umweltblatt" Nr. 1/92 vom 21. September 1992 publiziert worden. Die Veröffentlichung in der Zeitung "Volksstimme" datiert vom 8. Oktober 1992. Mit der Eingabe vom 19. Oktober 1992 ist der darin sinngemäss enthaltene Wiedererwägungsantrag auf jeden Fall rechtzeitig gestellt worden.

c) Im Rahmen der Eintretensfrage ist schliesslich auch über die Erheblichkeit der neu entdeckten Tatsachen zu entscheiden. Gerade bei der Wiedererwägung von Volksentscheiden kommt dem Aspekt der Rechtssicherheit eine grosse Bedeutung zu. Nach der Praxis des Bundesgerichts kann nicht jede- neue Erkenntnis über einen Formfehler bei einer Abstimmung einen Wiedererwägungsanspruch verleihen. Vielmehr muss es sich um gravierende Mängel handeln, die ihrer Bedeutung nach mit den eigentlichen Revisionsgründen des Verwaltungsverfahrens- und auch des Zivil- oder Strafprozessrechts auf eine Ebene zu stellen sind (BGE 113 la 155 E. 3e). Die bundesgerichtliche Praxis lässt allerdings nicht klar erkennen, wie die Abgrenzung zwischen der Eintretensfrage und der materiellen Beurteilung vorzunehmen sei.

Auch im vorliegenden Fall fällt es nicht ganz leicht, die Erheblichkeit des Mangels im Rahmen der Eintretensfrage zu gewichten. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kenntnis der Bodenbelastungswerte mit Dioxinen und Furanen hätten den Entscheid der Stimmbürger über die Vorlagen vom 14./16. Februar 1992 wesentlich beeinflussen können. Da diese Untersuchungsergebnisse nicht rechtzeitig bekannt gemacht worden seien, hätten die zuständigen Behörden ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt. Eine vertiefte Prüfung der Frage, ob eine Information im Zusammenhang mit einer bestimmten Sachvorlage wesentlich ist, kann wohl nicht im Rahmen der Eintretensfrage, sondern erst bei der materiellen Beurteilung erfolgen. Ein Nichteintretensentscheid liesse sich nur im Falle eines offensichtlich irrelevanten Informationsmangels rechtfertigen. Im vorliegenden Fall kann die Frage nach der Erheblichkeit des geltend gemachten Wiedererwägungsgrundes offen bleiben, da sich das Begehren der Beschwerdeführerin in materieller Hinsicht ohnehin als unbegründet erweist. Selbst wenn das Gericht zum Schluss gelangte, dass der Regierungsrat auf das Wiedererwägungsgesuch hätte eintreten müssen, vermochte dies am Ergebnis nichts zu ändern. Denn der Regierungsrat hat sich, obwohl sein Entscheid formell auf Nichteintreten lautet, auch inhaltlich mit der Argumentation der Beschwerdeführerin auseinandergesetzt. Eine Rückweisung an den Regierungsrat, wie sie im Regelfall zu erfolgen hat, wenn die Vorinstanz zu Unrecht auf Nichteintreten erkannt hat, wäre deshalb nicht erforderlich (vgl. oben E. 1). Das Gericht kann unter diesen Umständen selbst eine materielle Beurteilung vornehmen, ohne die Eintretensfrage verbindlich entscheiden zu müssen.

5. a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann namentlich durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Das ist etwa der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 112 la 335, 114 la 433 E. 4b; VGE vom 17. November 1989 i.S. P.H., BLVGE 1989, S. 26). Die Pflicht zur objektiven Information ist auch im kantonalen Recht verankert. Gemäss § 19 Absätze 1 und 2 GpR hat der Gemeinderat den kommunalen Abstimmungsvorlagen sachliche Erläuterungen beizulegen, die auch die gegensätzlichen Standpunkte darstellen. Bei Referendum und Initiative ist dem Komitee Gelegenheit zu geben, seinen Standpunkt in angemessenem Umfang und auf eigene Verantwortung selbst darzustellen. Die Darstellung einer Sachvorlage kann unter Umständen auch dann gegen die verfassungsrechtlich garantierte Abstimmungsfreiheit verstossen, wenn die Behörde in den offiziellen Abstimmungserläuterungen unvollständig informiert. Nach der Praxis des Bundesgerichts kann allerdings von der Behörde nicht verlangt werden, dass sie alle möglichen Gesichtspunkte der Vorlage beleuchtet. Nicht jede Unvollständigkeit bedeutet eine Beeinträchtigung der freien Willensbildung des Stimmbürgers. Eine Verletzung des Stimmrechts liegt nur vor, "wenn dem Stimmbürger ausschlaggebende Entscheidungsgrundlagen vorenthalten werden, für die er in der Vorlage selbst keine Anhaltspunkte finden kann und ihm so ein falsches Bild über Zweck und Tragweite der Vorlage gegeben wird, so dass ihm die Möglichkeit genommen ist, sich über deren eigentlichen Inhalt auszusprechen" (Urteil des Bundesgerichts vom 23. Dezember 1970, in: ZBI 72/1971, S. 426; vgl. Gion-Andri Decurtins, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Diss. Fribourg 1992, S. 198).

b) Die Pflicht zur objektiven und vollständigen Information trifft diejenige Behörden, welche für die Abfassung der Abstimmungserläuterungen zuständig ist. Im vorliegenden Fall kann dem Gemeinderat Pratteln schon deshalb keine Pflichtverletzung vorgeworfen werden, weil er im fraglichen Zeitpunkt von den Untersuchungsergebnissen über die Dioxin-Bodenbelastung keine Kenntnis gehabt hat. Eine Verletzung des lnformationsanspruchs der Stimmbürger muss aber auch dann verneint werden, wenn die Abstimmungserläuterungen gemäss heutigem Wissensstand objektiv (d.h. unabhängig von der Frage, ob die zuständige Behörde ein Verschulden trifft) beurteilt werden. In den Abstimmungserläuterungen ist der Standpunkt des lnitiativkomitees ausführlich dargestellt worden (ungekürzte und wörtliche Abschrift des am 10. Dezember 1991 abgegebenen Textes des Initiativkomitees). Dieser Text enthält keine konkreten Angaben zur Schadstoffbelastung in der Rheinebene. Die Initianten begnügen sich vielmehr mit der allgemeinen Aussage, dass die Rheinebene eine ökologisch stark belastete Landschaft sei. Die mit dem Volksbegehren verlangte Rückzonung ist nach ihrer Auffassung notwendig, um die bestehende Umweltsituation zu verbessern. Ein Hinweis auf die in der Rheinebene gemessenen Dioxin-Werte hätte die Argumentation der lnitianten möglicherweise noch etwas verstärkt, ohne ihr allerdings einen grundsätzlich neuen Aspekt hinzuzufügen. Zu einer Veröffentlichung der Untersuchungsergebnisse in den Abstimmungserläuterungen hätte aber auch deswegen kein Anlass bestanden, weil die gemessenen Werte keinesfalls als alarmierend gelten konnten. Bei der in der Pratteler Rheinebene gemessenen Konzentration von 12,3 Nanogramm/kg handelt es sich zwar um den höchsten Wert aus den im Kanton insgesamt untersuchten 25 Standorten. Dieser Wert liegt aber im Vergleich mit Messungen in anderen Kantonen oder im Ausland in einem sehr tiefen Bereich. Gemäss deutschen Empfehlungen sind bis zu einer Konzentration von 40 Nanogramm/kg keinerlei Einschränkungen für den Anbau von Nahrungsmitteln notwendig (vgl. die schriftliche Beantwortung des Regierungsrat$ zur Interpellation von R. Graf; Vorlage Nr. 92/210 vom 8. Dezember 1992). Im übrigen ist - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - in keiner Bodenprobe das hochgiftige Dioxin der Seveso-Klasse nachgewiesen worden (vgl. das Umweltblatt 1/92, S. 4 f.). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass den Stimmbürgern in den Erläuterungen zu den Vorlagen vom 14./16. Februar 1992 keine ausschlaggebenden Entscheidungsgrundlagen vorenthalten worden sind. Ein Mangel, der nur mit der Wiederholung der Abstimmungen behoben werden könnte, lag demnach nicht vor.

6. Gemäss den obigen Erwägungen steht fest, dass die Dioxin-Messergebnisse - bei objektiver Betrachtung - für die Willensbildung der Stimmbürger nicht von ausschlaggebender Bedeutung waren. Es ist allerdings kaum zu bestreiten, dass die Initianten ein schlagkräftiges Argument in der Hand gehabt hätten, wenn ihnen die Messresultate vor der Abstimmung bekannt gewesen wären. Möglicherweise wäre es den lnitianten gelungen, den Messwerten ein (über deren objektive Bedeutung hinausgehendes) Gewicht zu verleihen, und damit den Abstimmungskampf stimmungsmässig zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Das nachträgliche Bekanntwerden von lnformationen, die sich politisch hätten verwerten lassen, reicht jedoch nicht aus, um eine Wiederholung der Abstimmung anzuordnen. Ein rechtlich relevanter Mangel liegt nur vor, wenn sich die amtlichen Abstimmungserläuterungen bei objektiver Betrachtungsweise - in einem zentralen Punkt als unvollständig erweisen. Dies ist im vorliegenden Fall, wie ausführlich dargelegt worden ist, klar zu verneinen.

Entscheid des Verfassungsgerichts vom 14.4.1993 i.S. M.S.E. (Nr. 23).

Fortsetzung

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