Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1993

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1 Politische Rechte

1.1 Verfassungsgerichtsbeschwerde gegen Landratsbeschlüsse

1. 1. 1 Beschwerderecht des Privaten

Ausgabenbeschlüsse des Landrates können grundsätzlich Gegenstand einer Verfassungsgerichtsbeschwerde sein (§ 86 Abs. 3 lit. b KV, E. 1).

Die Legitimation zur Verfassungsgerichtsbeschwerde bestimmt sich nach der Vorschrift über die Beschwerdelegitimation vor dem Verwaltungsgericht. Es besteht kein Anlass, die Legitimation zur Beschwerde wegen Verletzung von Grundrechten über den durch diese Vorschrift vorgegebenen Rahmen hinaus auszuweiten, da mit der Verfassungsgerichtsbeschwerde Regierung und Parlament nicht einer generellen und umfassenden Rechtskontrolle unterworfen werden sollen (§§ 86 und 153 KV, § 13 Abs. 1 fit. a VRG; E. 2).

Zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung von Volksrechten ist der stimmberechtigte Einwohner befugt. Voraussetzung ist allerdings, dass das Stimm- und Wahlrecht durch direkte Teilnahme der Stimmberechtigten an einem Wahl- und Abstimmungsverfahren hätte ausgeübt werden können oder dass Entscheide von Behörden sich auf die politischen Rechte der Bürger auswirken (E. 3).

Sachverhalt

Mit Vorlage vom 21. Januar 1992 beantragte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft dem Landrat unter anderem, einen Verpflichtungskredit für die Ausarbeitung des Bauprojektes "Abfallanlagen Basel-Landschaft" im Betrag von Fr. 9 800 000.- zu bewilligen. Als Standort für die Abfallbehandlungsanlage (ABA) war das Industriegebiet der Gemeinde Pratteln vorgesehen. Der Landrat behandelte diese Vorlage an seiner Sitzung vom 23. September 1992 und fasste dabei folgende Beschlüsse:

"1. Von der Vorprojektstudie "Abfallanlagen Basel-Landschaft" wird Kenntnis genommen.

2. Der für die Ausarbeitung des Bauprojektes "Abfallanlagen BaselLandschaft" in konventioneller und alternativen Technologie erforderliche Verpflichtungskredit von brutto Fr. 9 800 000.- zu Lasten Konto 2348.701.60-014 wird bewilligt. Nachgewiesene Lohn- und Materialpreisänderungen gegenüber der Preisbasis 1. Oktober 1991 werden bewilligt.

3. Der Landrat beauftragt den Regierungsrat, bei Ausarbeitung des BauProjektes gleichzeitig eine gemischtwirtschaftliche Organistionsstruktur der künftigen Unternehmung zu prüfen und dazu Antrag zu stellen.

4. Der für die Ausarbeitung des Massnahmenplanes Abfallvermeidung erforderliche Verpflichtungskredit von Fr. 500 000.- zu Lasten Konto 2331.318.20-300 wird bewilligt.

5. Die Ziffern 2 und 4 des Beschlusses unterstehen, gestützt auf § 31 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984 der fakultativen Volksabstimmung."

Gegen diesen Landratsbeschluss erhob die in Pratteln wohnhafte E.M.S. Beschwerde beim kantonalen Verfassungsgericht.

Erwägungen

1. Gemäss § 86 Abs. 2 lit. a KV beurteilt das Verfassungsgericht unter anderem Beschwerden wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rechten, namentlich von Grundrechten und Volksrechten. Aus § 86 Abs. 3 lit. b KV geht hervor, dass auch Beschlüsse des Landrats Gegenstand einer Verfassungsgerichtsbeschwerde bilden können, sofern sie nicht durch Bundesrecht oder Gesetz ausdrücklich von der gerichtlichen Oberprüfung ausgenommen worden sind. Ausgabenbeschlüsse des Landrats kommen als Anfechtungsobjekt einer Verfassungsbeschwerde grundsätzlich in Frage, gibt es doch keine Gesetzesbestimmung, welche solche Beschlüsse von der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ausschliesst. Das Verfassungsgericht ist denn auch regelmässig auf Beschwerden gegen Kreditbeschlüsse des Landrates eingetreten, soweit in der Beschwerde eine Verletzung des verfassungsmässig garantierten Stimmrechts geltend gemacht worden ist (Urteil des Verfassungsgerichts vom 21. Oktober 1987 in Sachen SP und Konsorten und E.M., BLVGE 1987, S. 14 ff.; Urteil des Verfasssungsgerichts vom 15. Januar 1992 in Sachen P.N. und Konsorten).

2. Die Kantonsverfassung enthält keine Vorschriften über die BeschwerdeLegitimation, sondern erklärt für das Verfahren bis zum Inkrafttreten gesetzlicher Bestimmungen über die Verfassungsgerichtsbarkeit das VRG sinngemäss für anwendbar (§ 153 KV). Gemäss § 13 Abs. 1 lit. a VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Bestimmung ist zu bejahen, wenn jemand durch den angefochtenen Entscheid einen rechtlichen, praktischen oder anders gearteten Nachteil erleidet. Um die Popularbeschwerde auszuschliessen, steht die Beschwerdelegitimation aber nur solchen Personen zu, die von der Streitsache unmittelbar betroffen sind und dadurch ein ausreichendes Interesse an der gerichtlichen Abklärung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung besitzen. Ein generelles Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung, wie es grundsätzlich von jedermann in Anspruch genommen werden kann, reicht deshalb für die Begründung der Legitimation nicht aus (VGE vom 13. Februar 1980 in Sachen W.H., BLVGE 1980, S. 157 f., VGE vom 29. Mai 1991 in Sachen K.S., BLVGE 1991, S. 120 f., VGE vom 23. September 1992 in Sachen H.S.-R.). Der Landrat hat in seiner Vernehmlassung vom 30. November 1992 zutreffend dargelegt, dass die Beschwerdeführerin diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Kreditbeschluss nicht intensiver und unmittelbarer betroffen als irgendwelche andere Personen und vermag kein besonderes Interesse an der gerichtlichen Oberprüfung der Verfassungsmässigkeit dieses Beschlusses darzutun. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin Einwohnerin von Pratteln ist und dass die vorgesehene Abfallbehandlungsanlage auf dem Gebiet dieser Gemeinde errichtet werden soll, begründet in bezug auf den Projektierungskredit noch keine legitimationsbegründende Betroffenheit. Die Interessen der Anwohner, die vom Projekt direkt und unmittelbar betroffen sind, können erst im Baubewilligungsverfahren geltend gemacht werden (zur Beschwerdelegitimation im Baubewilligungsverfahren für eine Abfalldeponie vgl. BGE 112 1 b 154 ff.). Unter dem Gesichtspunkt der individuellen, unmittelbaren Betroffenheit, der nach § 13 Abs. 1 lit. a VRG massgebend ist, ist deshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin klar zu verneinen. Nun hat allerdings das Verwaltungsgericht entschieden, dass Kreditbeschlüsse einer kommunalen Legislative (Einwohnerrat, Gemeindeversammlung) auch ausserhalb des Rahmens der Stimmrechtsbeschwerde von sämtlichen Stimmberechtigten der betreffenden Gemeinde angefochten werden können (VGE vom 2. Februar 1983 in Sachen H.R.G. und Konsorten, BLVGE 1983/84, S. 27 ff.; VGE vom 31. Juli 1984 in Sachen J.B., B.M. und W.R., BLVGE 1983/84, S. 13ff.). Diese Ausweitung der Legitimation ist mit dem Grundgedanken von § 172 Abs. 1

GemG, der grundsätzlich alle Beschlüsse von Gemeindebehörden einer Rechtskontrolle unterwerfen will, begründet worden (VGE vom 2. Februar 1983 in Sachen H.R.G. und Konsorten, BLVGE 1983/84, S. 31). Diese Überlegung trifft jedoch auf die Verfassungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Grundrechten nicht zu. Mit der Verfassungsgerichtsbarkeit gemäss § 86 KV sollen Regierung und Parlament nicht einer generellen und umfassenden Rechtskontrolle unterworfen werden. Das Verfassungsgericht kann einen Hoheitsakt nur aufheben, sofern dieser ein verfassungsmässiges Recht, insbesondere ein Grundrecht oder ein Volksrecht, verletzt. Ein Grundrecht wiederum kann nur verletzt sein, sofern ein Grundrechtsträger (d.h. eine natürliche oder allenfalls eine juristische Person) vorhanden ist, der durch den angefochtenen Hoheitsakt direkt und unmittelbar betroffen ist. In bezug auf die Beschwerde wegen Verletzung von Grundrechten besteht deshalb kein Anlass, die Legitimation über den durch § 13 Abs. 1 lit. a VRG vorgegebenen Rahmen hinaus auszuweiten. Soweit die Beschwerdeführerin eine Grundrechtsverletzung geltend macht, muss ihr die Beschwerdebefugnis mangels unmittelbarer Betroffenheit abgesprochen werden.

3. a) Die Legitimationsvorschrift des § 13 Abs. 1 fit. a VRG gibt auf die Frage, wer zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung von Volksrechten befugt sein soll, keine direkte Antwort. Die Praxis des Verfassungsgerichts orientiert sich deshalb an den Kriterien, die das Bundesgericht für die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde aufgestellt hat (Urteil des Verfassungsgerichts vom 21. Oktober 1987 in Sachen SP und Konsorten und E.M., BLVGE 1987, S. 14 ff.). Zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht ist jeder an der fraglichen Abstimmung oder Wahl stimmberechtigte Bürger legitimiert (BGE 114 1a 264 f. E. 1 b mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdeführerin ist im Kanton Basel-Landschaft wohnhaft und stimmberechtigt und somit zur Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde an sich befugt.

b) Die Legitimation ist indessen nicht das einzige Eintretenserfordernis. Das Eintreten auf die Stimmrechtsbeschwerde setzt zudem voraus, dass ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt. Mit Stimmrechtsbeschwerde können nur Wahlen und Abstimmungen der Aktivbürgerschaft angefochten werden. Behördeninterne Wahlen und Abstimmungen, an denen die Stimmbürger nicht beteiligt sind, können nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde bilden. Dies gilt namentlich für Abstimmungen und Wahlakte, die von einem Kantonsparlament vorgenommen werden (vgl. Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 182ff.). Entscheide von Behörden können selbstverständlich dann mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden, wenn sie sich auf die politischen Rechte der Bürger auswirken.

Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn das Parlament ein Volksbegehren für unzulässig erklärt oder einen Ausgabenbeschluss dem Finanzreferendum entzieht (vgl. Christoph Hiller, a.a.O., S. 184 f.). Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin geltend, dem Landrat seien bei der Beschlussfassung über den Projektierungskredit für eine Abfallbehandlungsanlage entscheidungsrelevante Informationen vorenthalten worden. Damit rügt sie nicht eine Verletzung von Volksrechten, sondern einen Mangel bei der behördeninternen Willensbildung. Das Bundesgericht hatte in BGE 106 1a 307ff. einen vergleichbaren Sachverhalt zu beurteilen. Mit der Begründung, der Regierungsrat habe das Parlament über eine Vorlage irreführend informiert, war die Ungültigerklärung einer Abstimmung des grossen Rates des Kantons Neuenburg verlangt worden. Da es sich nicht um eine Volksabstimmung handelte, konnte das Bundesgericht mangels eines zulässigen Anfechtungsobjekts nicht auf die Beschwerde eintreten. Auch der vorliegend angefochtene Landratsbeschluss ist nicht geeignet, die Rechte der Aktivbürgerschaft zu verletzen. Auf die Beschwerde kann deshalb auch insoweit, als mit ihr eine Verletzung von Volksrechten geltend gemacht wird, nicht eingetreten werden.

Entscheid des Verfassungsgerichts vom 14.4.1993 i.S. M.S.E. (Nr. 24).

1.1.2 Beschwerderecht der Gemeinde

Die Frist zur Einreichung einer Verfassungsbeschwerde beträgt zehn Tage (§ 153 KV, § 14 VRG; E. 1).

Zur Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte ist die Gemeinde befugt, wenn der angefochtene Entscheid im Zusammenhang mit dem Aufsichtsrecht des Kantons über die Gemeinde steht oder wenn sie ähnlich wie eine Privatperson vom angefochtenen Entscheid betroffen ist (§ 173 Abs. 2 GemG; E. 2).

Mit der Verfassungsgerichtsbeschwerde kann die Gemeinde eine Verletzung ihrer Autonomie rügen. Ob ihr im betroffenen Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung (§ 86 Abs. 2 lit. a KV, E. 3).

Die Gemeinden sind auf dem Gebiet der Beseitigung von nichtwiederverwertbaren Siedlungsabfällen nicht autonom (Art. 11 TVA, § 22 Abs. 1 und § 30 Abs. 1 USG BL; E. 4).

Sachverhalt

Vgl. vorne 1.1.1

Beschwerdeführerin war in diesem Fall die Gemeinde Pratteln.

Erwägungen

1. Gemäss § 86 Abs. 2 lit. a KV beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht unter anderem Beschwerden wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rechten, namentlich von Grundrechten und Volksrechten. § 153 KV erklärt bis zum Inkrafttreten gesetzlicher Bestimmungen über die Verfassungsgerichtsbarkeit sinngemäss das VRG für anwendbar. Da bis zum heutigen Zeitpunkt noch keine gesetzlichen Ausführungsbestimmungen zur Verfassungsgerichtsbarkeit erlassen worden sind, richtet sich das vorliegende Verfahren sinngemäss nach den Vorschriften des VRG. Laut § 14 VRG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde innert zehn Tagen seit der Zustellung des Entscheides schriftlich beim Verwaltungsgericht einzureichen. Diese Frist gilt grundsätzlich auch für Verfassungsbeschwerden (Urteil des Verfassungsgerichts vom 21. Oktober 1987 i.S. SP und Konsorten und E.M., BLVGE 1987, S. 15). Der angefochtene Beschluss des Landrats datiert vom 23. September 1992 und ist, soweit er dem Finanzreferendum untersteht, im Amtsblatt Nr. 40 vom 1. Oktober 1992 publiziert worden. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die vorliegende Beschwerde vom 28. Oktober 1992 innert Frist eingereicht worden ist. Die Rechtzeitigkeit der Beschwerdeerhebung gehört zu den Prozessvoraussetzungen und ist vom Gericht grundsätzlich von Amtes wegen zu prüfen. Im vorliegenden Fall kann die Frage indessen offenbleiben, da sich die Beschwerde aus anderen Gründen als unzulässig bzw. als unbegründet erweist.

2. Soweit die Beschwerdeführerin nicht eine Verletzung der Gemeindeautonomie, sondern eine Verletzung von anderen verfassungsmässigen Rechten geltend macht, stellt sich die Frage nach ihrer Beschwerdelegitimation. Kraft ausdrücklicher Gesetzesvorschrift steht der vollziehenden Behörde der Gemeinde ein Beschwerderecht gegen Verfügungen und Entscheide der kantonalen Aufsichtsbehörde zu (§ 173 Abs. 2 GemG). Der angefochtene Beschluss des Landrats steht in keinerlei Zusammenhang mit der Aufsicht des Kantons über die Gemeinden, weshalb sich das Beschwerderecht nicht auf § 173 Abs. 2 GemG stützen lässt. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist eine Gemeinde ausserdem zur Beschwerde legitimiert, wenn sie wie eine Privatperson in ihren Rechten betroffen ist (VGE vom 21. April 1970 i.S. Gemeinderat und Realschulpflege Frenkendorf, BLVGR 1970, S. 9 f.). Auch nach der Praxis des Bundesgerichts ist eine Gemeinde zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte nur legitimiert, wenn sie sich auf dem Boden des Privatrechts bewegt oder sonstwie als dem Bürger gleichgeordnetes Rechtssubjekt auftritt und durch den angefochtenen staatlichen Akt wie eine Privatperson betroffen wird (BGE 107 1 a 179, vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 254). Das Verfassungsgericht hat die Legitimation einer Einzelperson zur Anfechtung des vorliegenden Kreditbeschlusses mangels direkter und unmittelbarer Betroffenheit verneint. Im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Projektierungskredit ist das Bauvorhaben noch zu wenig konkretisiert, um eine legitimationsbegründende Betroffenheit auszulösen. Die Interessen der Anwohner, die vom Projekt direkt und unmittelbar betroffen sind, können erst im Baubewilligungsverfahren geltend gemacht werden (Urteil des Verfassungsgerichts vom 14. April 1993 i.S. E.M.S.). Unter diesen Umständen ist auch die Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Standortgemeinde der projektierten Abfallbehandlungsanlage nicht legitimiert, den vorliegenden Kreditbeschluss des Landrats mit Verfassungsgerichtsbeschwerde im Sinne von § 86 Abs. 2 lit. a KV zu erheben.

3. Gemäss § 86 Abs. 2 lit. c KV ist das Verfassungsgericht auch zur Beurteilung von Beschwerden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zuständig. Nach Lehre und Rechtsprechung ist die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde wegen Verletzung ihrer Autonomie zu bejahen, wenn sie vom Entscheid einer kantonalen Behörde als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen ist. Ob die Gemeinde im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie geniesst, ist keine Frage der Legitimation, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 116 la 224 E.1c, vgl. Walter Kälin, a.a.O., S. 255 f.). Mit der Autonomiebeschwerde kann auch die Verletzung von Mitsprache- und Anhörungsrechten gerügt werden, sofern es sich um eine Angelegenheit handelt, die den Autonomiebereich der Gemeinde tangiert (vgl. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 53 f.; BGE 116 la 52 ff.).

Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin geltend, der angefochtene Landratsbeschluss beeinträchtige sie bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben, insbesondere bei der Wohlfahrtspflege gemäss § 41 GemG. Die behauptete Autonomieverletzung betrifft somit einen Bereich, in dem die Beschwerdeführerin mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet ist. Ihre Legitimation ist deshalb, soweit es sich um eine Autonomiebeschwerde handelt, zu bejahen.

4. Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin auf dem Gebiet, welches Gegenstand des angefochtenen Landratsbeschlusses bildet, tatsächlich Autonomie besitzt. Nach der Gerichtspraxis ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine (relativ) erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 116 la 287, 115 la 44, E. 3, VGE vom 7. Januar 1981 i.S. P und R., BLVGE 1981, S. 56 ff. E. 3a). Der Schutz der Gemeindeautonomie erstreckt sich auf die kommunale Rechtsetzung und Rechtsanwendung. Ob die Gemeindeautonomie auch bei sonstigem Verwaltungshandeln (z.B. bei der staatlichen Aufgabenerfüllung durch Investitionen) relevant sein kann, erscheint fraglich. Streitigkeiten zwischen dem Kanton und einer Gemeinde im Bereich des faktischen Verwaltungshandelns wären wohl eher unter dem Gesichtspunkt des Kompetenzkonftikts zu beurteilen.

Gemäss Art. 11 TVA haben die Kantone dafür zu sorgen, dass Siedlungsabfälle, Klärschlamm, brennbare Anteile von Bauabfällen und andere brennbare Abfälle, soweit sie nicht verwertet werden können, in geeigneten Anlagen verbrannt werden. Der Kanton hat somit einen bundesrechtlich abgestützten Entsorgungsauftrag. Ausserdem räumt § 30 Abs. 1 USG BL dem Kanton ausdrücklich die Kompetenz ein, selbst Abfallanlagen zu erstellen, zu erwerben oder zu betreiben. § 22 Abs. 1 USG BL legt zudem klar fest, dass die Beseitigung der nicht wiederverwertbaren Siedlungsabfälle eine Aufgabe des Kantons darstellt. Inwieweit die Gemeinden ausserhalb dieses Bereichs, der zwingend dem Kanton zugewiesen worden ist, befugt sind, eigene Abfallanlagen zu erstellen oder zu betreiben, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Jedenfalls steht fest, dass der Kanton gestützt auf § 30 Abs. 1 USG BL eine umfassende Kompetenz zum Bau von Abfallanlagen besitzt. Macht er von dieser Kompetenz Gebrauch, so handelt er in Erfüllung einer kantonalen Aufgabe, was eine Autonomie der Gemeinden notwendigerweise ausschliesst. Eine Gemeinde kann zwar vom Bau oder vom Betrieb einer kantonalen Abfallanlage durchaus betroffen sein. § 30 Abs. 2 USG BL schreibt denn auch vor, dass ' die betroffenen Gemeinden in bezug auf den Standortentscheid anzuhören sind. Dies ändert jedoch nichts daran, dass es sich um eine kantonale Aufgabe handelt, weshalb sich die Gemeinden nicht auf einen geschätzten Autonomiebereich berufen können. Eine allfällige Verletzung des Anhörungsanspruchs gemäss § 30 Abs. 2 USG BL kann folglich nicht mit einer Autonomiebeschwerde gerügt werden.

Mit der Bewilligung des Kredits für die Ausarbeitung des Bauprojekts "Abfallanlagen Basel-Landschaft" (Ziffer 2 des angefochtenen Landratsbeschlusses) sollen die planerischen Grundlagen für den Bau einer kantonalen

Abfallanlage im Sinne von § 30 Abs. 1 USG BL geschaffen werden (vgl. dazu auch die Vorlage des Regierungsrats an den Landrat vom 21. Januar 1992, S. 12 f.). Dieser Beschluss bewegt sich im Rahmen der gesetzlichen Kompetenzordnung und ist deshalb nicht geeignet, die Autonomie der Beschwerdeführerin auf dem Gebiete des Umweltschutzes oder der Wohlfahrtspflege zu schmälern. Die Rüge der Autonomieverletzung erweist sich damit als unbegründet.

Entscheid des Verfassungsgerichts vom 14.4.1993 i.S. EWG P (Nr. 25).

Fortsetzung

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