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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1992 |
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| 19 Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsklage 19.1 Sistierung des Verfahrens Ob die Klage wegen Rechtsverzögerung, die sich gegen einen Sistierungsbeschluss einer Behörde richtet, an eine Frist gebunden ist, wird ausdrücklich offen gelassen (§ 10 Ziff. 3 VRG; E.). Gegen Rechtsverzögerung kann sowohl verwaltungsgerichtliche Klage wie auch Verwaltungsbeschwerde erhoben werden. Eine Kumulation beider Rechtsmittel ist jedoch widersprüchlich, da die gleiche Rechtsfrage nicht gleichzeitig Gegenstand eines Beschwerde- und eines Klageverfahrens bilden kann. Die Einreichung einer Klage beinhaltet implizit einen Verzicht auf die Ausschöpfung des verwaltungsinternen lnstanzenzugs (§ 10 Ziff. 3 VRG; § 42 VWVG; E. 2). Eine ohne zureichende Gründe bewilligte Sistierung stellt eine Rechtsverzögerung dar Die Sistierung rechtfertigt sich jedoch dann, wenn sie dazu dient, einen Entscheid von präjudizieller Bedeutung abzuwarten (E. 3). Erwägungen 1. Nach § 10 Ziff. 3 VRG kann beim Verwaltungsgericht Klage geführt werden wegen Verzögerung von Verwaltungsentscheiden oder -verfügungen, weiche in die Kompetenz des Kantons und der Gemeinde fallen. Eine Rechtsverzögerung liegt vor, wenn der Erlass einer Verfügung über Gebühr auf sich warten lässt (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 164). Die Klage steht auch offen gegen Rechtsverweigerung, d.h. wenn eine Behörde in einer Sache, in welcher Anspruch auf Erlass einer Verfügung besteht, zu verstehen gibt, dass sie das Ansuchen nicht zu behandeln gedenkt (VGE vom 18. Oktober 1981 i. S. R. H. und vom 17. Juni 1981 i. S. Einwohnergemeinde A., BLVGE 1981, S. 127). Äussert sich die Rechtsverweigerung oder -verzögerung in einer Untätigkeit der Behörde, so ist die Klage naturgemäss nicht an eine Frist gebunden. Weniger klar ist dies dann, wenn es die zuständige Behörde ausdrücklich ablehnt, die geforderte Verfügung zu erlassen. Nach der Praxis des Bundesgerichts muss in solchen Fällen die Rüge der Rechtsverweigerung oder -verzögerung innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist erhoben werden (BGE 108 la 206 f.; vgl. Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 80 B ll). Ist der Beschluss, worin die Behörde die materielle Behandlung einer Angelegenheit verweigert, nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, so ist die Dauer der Anfechtungsfrist nach Treu und Glauben zu bestimmen (vgl. Fritz Gygi, a.a.O., S. 225 f.). Die vorliegende Rechtsverzögerungsklage richtet sich gegen den Sistierungsbeschluss des Bauinspektorats vom 6. November 1991. Von der in der Rechtsmittelbelehrung angegebenen Beschwerde an die Baurekurskommission hat die Klägerin fristgerecht Gebrauch gemacht. Hingegen ist die Klage wegen Rechtsverzögerung erst am 11. Dezember 1991, also mehr als 30 Tage nach Zustellung des Sistierungsbeschlusses, beim Verwaltungsgericht anhängig gemacht worden. Nach der obgenannten Praxis des Bundesgerichts wäre die Klage als verspätet anzusehen, gilt doch für die Anrufung des Verwaltungsgerichts (unter dem Vorbehalt anderslautender Vorschriften in Spezialgesetzen) eine einheitliche Frist von zehn Tagen (§ 14 Abs. 1 VRG). Gegen diese Schlussfolgerung spricht allerdings der Umstand, dass die Rüge der Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung gemäss § 10 Ziff. 3 VRG in einem Klageverfahren vorzubringen ist. Die Erhebung einer Klage aus öffentlichem Recht ist - vorbehaltlich abweichender Vorschriften im Gesetz nicht an eine Frist gebunden (Urteil des Verfassungsgerichts vom 24. Mai 1989 i.S. Einwohnergemeinde B., BLVGE 1989, S. 37 ff.; vgl. Fritz Gygi, a.a.O., S. 102). Die Fristbestimmung des § 14 Abs. 1 VRG bezieht sich denn auch ausdrücklich nur auf das Beschwerdeverfahren. Die Frage nach der Rechtzeitigkeit der vorliegenden Klage muss indessen nicht abschliessend entschieden werden, da sich der geltend gemachte Vorwurf der Rechtsverzögerung als unbegründet erweist. 2. Eine Rechtsverzögerung kann nicht nur mit verwaltungsgerichtlicher Klage, sondern auch mit Verwaltungsbeschwerde gemäss § 42 VWVG geltend gemacht werden. Da die Klägerin im vorliegenden Fall sowohl Klage beim Verwaltungsgericht als auch Beschwerde bei der Baurekurskommission erhoben hat, stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis die beiden Rechtsmittel zueinander stehen. Bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde gemäss § 42 VWVG hat der Beschwerdeführer den für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren geltenden Instanzenweg einzuhalten (vgl. § 29 VWVG). Ein ablehnender Entscheid der obersten verwaltungsinternen Beschwerdeinstanz kann mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Demgegenüber ermöglicht die Klage gemäss § 10 Ziff. 3 VRG - unter Verzicht auf die Ausschöpfung des verwaltungsinternen Instanzenzugs einen direkten Zugang zum Verwaltungsgericht. Eine Kumulation beider Rechtsmittel erscheint widersprüchlich, da die gleiche Rechtsfrage nicht gleichzeitig Gegenstand eines Beschwerde- und eines Klageverfahrens bilden kann. Die Einreichung einer Klage beinhaltet implizit einen Verzicht auf die Ausschöpfung des verwaltungsinternen Instanzenzugs. Es ist deshalb auch im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass die Klägerin mit der Klageeinreichung auf die Durchführung des bereits früher angestrengten Beschwerdeverfahrens verzichtet hat. 3. Die vorliegende Klage richtet sich gegen den Sistierungsbeschluss des Bauinspektorats vom 6. November 1991. In Lehre und Praxis ist anerkannt, dass eine ohne zureichende Gründe bewilligte Sistierung eine Rechtsverzögerung darstellt (vgl. Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 118; Georg Müller, Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, N 92 zu Artikel 4; VGE vom 28. September 1988 i.S. P. AG). Es ist deshalb zu prüfen, ob die strittige Sistierung durch zureichende Gründe gerechtfertigt ist. Das Gesetz über das Verwaltungsverfahren, welches im Verfahren vor dem Bauinspektorat anwendbar ist, enthält keine Vorschriften über die Sistierung. Dies bedeutet indessen nicht, dass die Sistierung eines Verfahrens generell unzulässig wäre. Verfahrensleitende Anordnungen, zu denen auch die Sistierung zählt, bedürfen keiner besonderen Rechtsgrundlage, verlangen aber die Einhaltung bestimmter Verfahrensgrundsätze (vgl. das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 10. September 1985 i.S. H. und M., AGVE 1985, S. 364 f.). Gegen eine Sistierung erheben sich keine Bedenken, wenn alle Parteien (auch die am Verfahren beteiligten Behörden) damit einverstanden sind. Aus prozessökonomischen Gründen kann ein Verfahren unter Umständen auch gegen den Willen einer Partei sistiert werden. So kann sich eine Sistierung beispielsweise rechtfertigen, wenn sie dazu dient, einen präjudiziellen Entscheid einer anderen Instanz abzuwarten (vgl. Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N 27-31 zu § 19). Im vorliegenden Fall hat das Bauinspektorat die Behandlung des dritten Baugesuchs sistiert, weil ein Teilaspekt dieses Gesuchs, nämlich die Frage nach der Zonenkonformität von Gewerbebauten in der Kernzone, bereits im Rahmen der ersten beiden Baugesuche geprüft, aber noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist. Bezüglich der ersten beiden Baugesuche hat das Bauinspektorat die Zonenkonformität verneint (Entscheide vom 11./19. April 1991). Die Baurekurskommission ist in ihrem Entscheid vom 25. Oktober 1991 davon ausgegangen, dass die Klägerin in erster Linie an der Bewilligung des dritten Baugesuchs interessiert sei. Sie hat deshalb die Frage der Zonenkonformität speziell im Hinblick auf das dritte Baugesuch geprüft und ist dabei zum Schluss gelangt, dass dieses den Vorschriften der Kernzone entspreche. Die Einwohnergemeinde S. hat inzwischen den Entscheid der Baurekurskommission an den Regierungsrat weitergezogen. Dessen Entscheid steht zur Zeit noch aus. Um das dritte Baugesuch definitiv beurteilen und gegebenenfalls bewilligen zu können, müsste das Bauinspektorat sämtliche Aspekte (also auch die Frage der Zonenkonformität) nochmals prüfen. Da just die Frage der Zonenkonformität Gegenstand eines hängigen Rechtsmittelverfahrens bildet, erscheint es nicht sinnvoll, dass sich das Bauinspektorat erneut damit beschäftigt. Solange diese Frage nicht rechtskräftig entschieden worden ist, wäre das Bauinspektorat in seiner Beurteilung grundsätzlich frei. Sollte es - getreu seiner eigenen Auffassung - die Zonenkonformität erneut verneinen, so wäre die Klägerin wiederum genötigt, zur Wahrung ihrer Rechte den Beschwerdeweg zu beschreiten. Sollte das Bauinspektorat dagegen - der Auffassung der Baurekurskommission folgend - die Zonenkonformität bejahen, so wären es die Einsprecher, die ein weiteres Mal Beschwerde erheben müssten. Inwiefern sich die Erteilung einer Baubewilligung mit der Eröffnung und Durchführung eines dritten Verfahrens im jetzigen Zeitpunkt beschleunigen liesse, ist nicht ersichtlich. Ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Beurteilung des dritten Baugesuchs wäre der Klägerin höchstens dann zuzubilligen, wenn sich das dritte Gesuch in bezug auf die Zonenkonformität wesentlich von den früheren Projekten unterscheiden würde. Dies ist jedoch nicht der Fall. Allfällig vorhandene Unterschiede sind gegenstandslos geworden, nachdem die Baurekurskommission die Frage der Zonenkonformität speziell im Hinblick auf das dritte Baugesuch geprüft hat. Der letztinstanzliche Entscheid über die Zonenkonformität wird deshalb für die Beurteilung des dritten Baugesuchs von präjudizieller Bedeutung sein. Die strittige Sistierung ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden. VGE vom 4.3.1992 i.S. E.-H. AG (Nr. 21). |
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