Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1990

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1.2 Ungültigerklärung einer Initiative

Eine Initiative mit dem Inhalt, Sondermülldeponien zu verhindern, stellt eine rechtswidrige Vereitelung von Bundesrecht dar, da der Bund den Kantonen im Bereich der Entsorgung giftiger Abfälle einen verbindlichen Vollzugsauftrag erteilte. welcher ihnen die Hauptverantwortung für diese Aufgabe überträgt (E. 2, 3a und b).

An der Unzulässigkeit dieser Initiative ändert die Tatsache, dass der darin enthaltene Auftrag nur zeitlich befristet ist, nichts (E. 3c).

Die an den Bund gerichtete Forderung des Kantons nach Ausarbeitung eines verbindlichen Konzepts zielt auf den Erlass von Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen ab.

Die Verwirklichung dieses Ziels mittels einer Initiative findet in der kantonalen Verfassung keine Stütze. Eine Initiative dieses Inhalts verstösst deshalb gegen höherrangiges Recht (E. 3d).

Ob eine Initiative offensichtlich rechtswidrig ist, misst sich am Urteilsvermögen der Landräte und Landrätinnen, es sei denn, sie hätten ein Expertengutachten einholen lassen. In diesem Fall ist dieses zu beachten (§ 29 Abs. 1 KV; E. 4).

Sachverhalt

Am 17. Juni 1987 wurde bei der Landeskanzlei eine nicht formulierte Initiative mit folgendem Wortlaut eingereicht:

„Kantonale Volksinitiative zur Verhinderung von Sondermülldeponien bis zum Vorliegen eines verbindlichen, umweltverträglichen Sondermüllkonzeptes des Bundes.

Die unterzeichneten Stimmbürgerinnen und Stimmbürger stellen in der Form der nichtformulierten Initiative folgendes, auf dem Gesetzesweg zu verwirklichendes Begehren, gestützt auf § 12 Absatz 1 der Staatsverfassung des Kantons Basel-Landschaft:

Die Behörden des Kantons Basel-Landschaft sind verpflichtet. im Rahmen des Bundesrechtes und des kantonalen Verfassungsrechtes mit allen ihnen zur Verfügung stehenden rechtlichen und politischen Mitteln darauf hinzuwirken, dass so lange keine Sondermülleponien errichtet werden, als von seiten des Bundes kein verbindliches Konzept zur umweltverträglichen Lagerung von Sondermüll vorliegt.

Dieses Sondermüllkonzept des Bundes hat insbesondere folgende Punkte zu umfassen:

a) Massnahmen zur drastischen Verminderung von Sondermüll im Produktionsbereich

b) Wiederaufbereitung von Sonderabfällen (Recycling), wo immer dies technisch möglich ist

c) Jederzeitige Kontrollierbarkeit und Rückführbarkeit aller in einer Deponie gelagerten Sonderabfälle

d) Vorgängige Realisierung von Verbrennungsöfen, Berücksichtigung grosser Zwischenlagerkapazitäten, Bereitstellen wirksamer lnstrumentarien zur Kontrolle und Analyse des Deponiekörpers, Anstellen von gut ausgebildetem Betriebspersonal

e) Unabhängigkeit und Neutralität der Kontrollstellen und jederzeitiges Einsichtsrecht der Standortgemeinden

f) Einsitz der Standortgemeinden im Betriebsaufsichtsorgan und Verfügungsrecht zur Schliessung der Deponie bei Störfällen

g) Vereinbarkeit mit den Zielen des Landschaftsschutzes und Berücksichtigung der Siedlungsstruktur."

Gestützt auf ein Gutachten des Rechtsdienstes des Regierungsrates beantragte dieser dem Landrat, die nichtformulierte Initiative dem Volk gemäss § 29 Abs. 3 KV zur Abstimmung vorzulegen. Nach Einholung zweier Expertengutachten kam die landrätliche Expertenkommission zum Schluss, dass das Volksbegehren für rechtlich unzulässig zu erklären sei. Diesem Vorschlag folgte der Landrat mit Beschluss vom 30. Oktober 1989.

Erwägungen

2. Der angefochtene Beschluss stützt sich auf die Vorschrift des § 29 Abs. 1 KV, welche den Landrat verpflichtet, unmögliche oder offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren für ungültig zu erklären. Nach Auffassung der Beschwerdeführer verletzt dieser Beschluss die verfassungsmässig garantierten Volksrechte, da die „kantonale Volksinitiative zur Verhinderung von Sondermülldeponien bis zum Vorliegen eines verbindlichen umweltverträglichen Sondermüllkonzeptes des Bundes" keineswegs offensichtlich rechtswidrig sei. Das Verfassungsgericht hat deshalb zunächst zu prüfen, ob die Initiative ganz oder teilweise gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen Bundesrecht verstösst. Sollte sich dies bestätigen, so ist anschliessend zu untersuchen, ob die Rechtswidrigkeit im Sinne von § 29 Abs. 1 KV „offensichtlich" ist.

3. a) Nach dem Wortlaut der Initiative sollen die kantonalen Behörden verpflichtet werden, „im Rahmen des Bundesrechtes und des kantonalen Verfassungsrechtes mit allen ihnen zur Verfügung stehenden rechtlichen und politischen Mitteln darauf hinzuwirken, dass so lange keine Sondermülldeponien errichtet werden. als von seiten des Bundes kein verbindliches Konzept zur umweltverträglichen Lagerung von Sondermüll vorliegt",. Die Initiative zählt sodann einzelne Bedingungen auf, denen das Sondermüllkonzept des Bundes zu genügen hat. Aus der Formulierung des lnitiativtexts geht nicht vollständig klar hervor, worauf sich die Handlungspflicht der kantonalen Behörden (das „Hinwirken") beziehen soll. Die Behörden sollen offensichtlich verpflichtet werden, die Errichtung von Sondermülldeponien zu verhindern, bis der Bund die in der Initiative genannten Bedingungen erfüllt hat. Unklar ist dagegen. ob die kantonalen Behörden zur Verwirklichung des „verbindlichen Konzepts" direkt beim Bund intervenieren sollen oder ob dieses Ziel nur durch indirekten Druck, d.h. durch die Verweigerungshaltung des Kantons, erreicht werden soll. Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der Initiative ist diese Unsicherheit jedoch letztlich - wie noch zu zeigen sein wird - ohne Bedeutung.

b) Die im Rahmen der Gültigkeitsprüfung erstellten Rechtsgutachten gehen übereinstimmend davon aus. dass den Kantonen gemäss Art. 31 USG im Bereich der Entsorgung gefährlicher Abfälle ein verbindlicher Vollzugsauftrag erteilt worden ist. Anders als bei der Vermeidung, der Verbrennung und der Wiederver-wertung der Abfälle, wo die Kantone zum Erlass gewisser materieller Grundsätze ausserhalb des Anwendungsbereichs des USG weiterhin befugt sind, beschränken sich ihre Zuständigkeiten in bezug auf die Entsorgung gefährlicher Abfälle auf den Vollzug der ihnen vom eidgenössischen Gesetz- und Verordnungsgeber übertragenen Pflichten (vgl. Andreas Auer, Teilgutachten vom 17. April 1989, Seite 7). Nach Auffassung des regierungsrätlichen Rechtsdienstes stehen dem Kanton allerdings trotz dieses Vollzugsauftrages zahlreiche rechtliche und politische Möglichkeiten zu Gebote. um sich gegen die Planung und Errichtung von Deponien für Sonderabfälle auf seinem Gebiet zu engagieren (Gutachten des Rechtsdienstes vom 14. Dezember 1987, Seite 9 ff.). Demgegenüber kommen die Gutachter Auer und Eichenberger klar zum Schluss, dass es dem Kanton angesichts des bundesrechtlichen Vollzugsauftrags verwehrt ist, sich auf eine grundsätzlich negative Haltung gegenüber Sondermülldeponien festzulegen. Prof. Auer hat in seinem Gutachten überzeugend dargelegt, dass der Spielraum der Kantone auf dem Gebiet der Entsorgung gefährlicher Abfälle kleiner ist als beispielsweise auf dem Gebiet der Atomenergie. Kantonale Verfassungs- oder Gesetzesvorschriften, welche die kantonalen Behörden unter dem Vorbehalt des höherrangigen Rechts auf eine grundsätzlich ablehnende Haltung gegenüber Atomanlagen verpflichten, können unter gewissen Voraussetzungen als mit dem Bundesrecht vereinbar angesehen werden, da die Kantone auf diesem Gebiet keinen Vollzugsauftrag besitzen (Andreas Auer, a.a.O., Seite 8 ff.. mit Verweis auf BGE 111 la 303 ff.). Bei der Entsorgung gefährlicher Abfälle hat der Bundesgesetzgeber dagegen den Kantonen nicht nur Restkompetenzen, sondern die eigentliche Hauptverantwortung für die Erledigung dieser Aufgabe zugewiesen. Prof. Auer (a.a.O., Seite 11) gelangt deshalb zu folgendem Schluss:

„Zieht er (d.h. der Bundesgesetzgeber) dafür ein bestimmtes Mittel wie eben Reststoffdeponien ausdrücklich in Betracht, so kann eine bewusst und zwingend auf dieses Mittel verzichtende kantonale Politik nichts anderes als eine verkappte Obstruktions- und Verhinderungspolitik sein und muss demnach als bundesrechtswidrig bezeichnet werden. Auch der ausdrückliche Vorbehalt des Bundesrechts ... vermag die bundesrechtswidrige Stossrichtung der Initiative nicht in korrekte Bahnen zu lenken, da es eben nicht nur, wie bei den Atomschutzbestimmungen, um einen blossen Zielkonflikt geht, sondern um einen unauflösbaren Widerspruch im Bereich der Mittel.

Sowohl Prof. Auer als auch Prof. Eichenberger weisen zudem darauf hin, dass die Initiative an einem unauflösbaren Widerspruch krankt. Die Initiative zwingt einerseits die Behörden zu einer bundesrechtswidrigen Verweigerungshaltung. verweist aber anderseits ausdrücklich auf die - ohnehin geltende Schranke des Bundesrechts. Die beiden Gutachter beschreiben diesen Widerspruch mit folgenden Worten:

„Die bundesrechtskonforme Auslegung rettet im Grunde die Initiative nicht, sondern zieht die in ihr angelegte, innere Widersprüchlichkeit zu Tage. Das vorbehaltene Bundesrecht blockiert kantonales Tun sofort, sobald es mit einiger Wirksamkeitserwartung in Gang gesetzt werden sollte: Der gebremste Motor, der auch mit Vollgas nicht vorwärts bewegt werden kann." (Kurt Eichenberger, Gutachten vom 25. Mai 1989, Seite 6).

„Bei verfassungsgemässer Auslegung bleibt ... von der angestrebten Politik nicht einmal ein ... Teilaspekt mehr übrig, der als selbständige Organisations- und Verhaltensnorm für die Behörden etwelche konkrete rechtliche Konsequenzen mit sich tragen könnte. Mehr als belanglose Lippenbekenntnisse wurden weder gefordert noch toleriert. Wenn das Gutachten (des regierungsrätlichen Rechtsdienstes) zum Beispiel ausführt, es wäre mit dem USG „schlechthin unverträglich, wenn sich ein Kanton weigern würde, Abklärungen bezüglich der Eignung seines Kantonsgebiets für Deponiestandorte zu treffen", so verurteilt es im Grunde. was es zu verteidigen vorgibt, denn wie kann der Kanton objektiv den künftigen Bedarf an Reststoffdeponien ermitteln, deren Standort bestimmen und unvoreingenommen entsprechende Bewilligungsgesuche beurteilen, wenn er mit allen rechtlichen und politischen Mitteln auf die Verhinderung solcher Entsorgungsanlagen hinzuwirken hat? Nimmt er nämlich diesen Auftrag ernst und dies allein kann der Sinn der Initiative sein - so muss er letztlich eine Politik formulieren und auch durchsetzen, die auf ihm zwingend vorgeschriebene Mittel verzichtet und somit auf eine Vereitelung des Bundesrechts hinausläuft. Versucht er aber - und dies ist selbstverständliche verfassungsrechtliche Pflicht - das Bundesrecht getreu anzuwenden und seinen Vorschriften Folge zu leisten, so kann er den Auftrag zur Verhinderung von Sondermülldeponien auch mit dem besten Willen nicht ernst nehmen." (Andreas Auer, a.a.O., Seite 13).

Dieser klaren und eindeutigen Beurteilung schliesst sich das Verfassungsgericht vollumfänglich an. Ein Handlungsspielraum für eine kantonale Verhinderungspolitik ist - entgegen der Annahme im Gutachten des regierungsrätlichen Rechtsdienstes - nicht vorhanden. Die grundsätzlich unbestrittene Kompetenz des Kantons zum Erlass baupolizeilicher und raumplanerischer Vorschriften ändert daran nichts. Denn solche Vorschriften müssen bundesrechtskonform sein und dürfen folglich nicht auf eine Verhinderung von Sondermülldeponien hinauslaufen. Ein Gesetzgebungsauftrag auf dem Gebiet des kantonalen Bau- und Planungsrechts ist deshalb nicht geeignet. das Ziel der Initiative zu verwirklichen.

c) Die Beschwerdeführer wenden ein. die Initiative wolle die Errichtung von Sondermülldeponien keineswegs dauernd, sondern nur bis zum Vorliegen eines verbindlichen Entsorgungskonzeptes des Bundes verhindern. Eine Rechtmässigkeitsprüfung, welche der Initiative eine grundsätzliche Abwehrhaltung gegenüber Sondermülldeponien unterstelle, komme deshalb zwangsläufig zu falschen Schlüssen. Dieser Einwand ist nicht stichhaltig, macht es doch rechtlich keinen Unterschied, ob die Pflicht der Behörden zur Verhinderung von Sondermülldeponien als dauerhafter oder bloss befristeter (bzw. resolutiv bedingter) Auftrag formuliert ist. Die Erfüllung gesetzlicher Pflichten ist grundsätzlich bedingungsfeindlich. So wenig ein einzelner Bürger beispielsweise die Bezahlung der Steuern von der Erfüllung von Bedingungen seitens des Gemeinwesens abhängig machen darf, so wenig ist es einem Kanton gestattet, die loyale Erfüllung der ihm vom Bund übertragenen Staatsaufgaben mit irgendwelchen Bedingungen zu verknüpfen. Der von den Gutachtern Auer und Eichenberger erhobene Befund, wonach eine grundsätzlich negative Haltung des Kantons gegenüber Sondermülldeponien bundesrechtswidrig sei. trifft deshalb notwendigerweise auch auf eine befristete oder bedingte Abwehrhaltung zu. Nach Auffassung von Prof. Auer (a.a.O., Seite 13 ff.) wäre der Kanton selbst bei Vorhandensein eines eigenen Handlungsspielraums im Bereich der Entsorgung gefährlicher Abfälle nicht befugt, seine Vollzugsbereitschaft von Bedingungen, die der Bund zu erfüllen hätte, abhängig zu machen.

d) Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, aus Wortlaut und Sinn der Initiative ergebe sich nicht nur die Pflicht des Kantons zur (befristeten) Abwehrhaltung im Vollzug, sondern auch die konstruktive Aufgabe, auf eine gesamtheitliche Abfallbewirtschaftung des Bundes hinzuwirken (Beschwerdebegründung vom 22. Januar 1990, Seite 11). Den Initianten geht es offenbar in erster Linie darum, Druck auf den Bund auszuüben, damit dieser möglichst rasch ein „verbindliches Konzept" erlässt, welches den in der Initiative genannten Anforderungen entspricht. Nachdem sich das Druckmittel (d.h. die befristete Abwehrhaltung des Kantons in bezug auf die Errichtung von Sondermülldeponien) als bundesrechtswidrig erwiesen hat, bleibt noch zu prüfen. ob die geforderte Einflussnahme auf den Bund - für sich allein betrachtet - einen rechtlich zulässigen Bestandteil einer Volksinitiative bilden kann. Sollte dies zu bejahen sein, so wäre schliesslich die Frage zu beantworten, ob die Initiative mit derart reduziertem Inhalt unter dem Gesichtspunkt der Teilgültigkeit dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden müsste (zur Frage der Teilgültigkeit von Volksinitiativen vgl. BGE 112 la 382 ff. mit Hinweisen; VGE vom 8. November 1989 i.S. H.B., F.K., G.H. und V.F., BLVGE 1989. Seite 11 ff.)

Der Begriff des „verbindlichen Konzepts" ist dem Schweizerischen Bundesstaatsrecht an sich nicht geläufig. Sachplanungen auf Expertenebene (z.B. Gesamtverkehrskonzeption) sind nicht rechtsverbindlich, auch nicht im Sinne der Behördenverbindlichkeit (vgl. Martin Lendi, Kommentar BV. Art. 26, Randziffer 28). Die Forderung nach Ausarbeitung eines verbindlichen Konzepts kann deshalb nur auf den Erlass von Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen abzielen. Zuständig für den Erlass solcher Vorschriften wären entweder die Eidgenössischen Rate (Bundesgesetz) oder der Bundesrat (Verordnungen). Das Verfahren auf Erlass von Rechtsnormen auf der Stufe des Bundesgesetzes kann auf verschiedene Weise in Gang gesetzt werden. Der Anstoss kann von jedem der beiden Rate (Nationalrat bzw. Ständerat), von jedem einzelnen Ratsmitglied oder vom Bundesrat ausgehen (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Auflage, Zürich 1988, Seite 295). Ferner steht den Kantonen das Mittel der Standesinitiative gemäss Art. 93 Abs. 2 BV zur Verfügung. Zum Erlass von (unselbständigen) Verordnungsbestimmungen kann der Bundesrat nur durch formelles Gesetz ermächtigt oder verpflichtet werden. Es ist deshalb im folgenden zu untersuchen, ob die kantonale Volksinitiative ein rechtlich zulässiges Mittel darstellt, um auf das Gesetzgebungsverfahren des Bundes Einfluss zu nehmen.

- Gemäss § 28 Abs. 1 KV kann mit der Volksinitiative der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen verlangt werden. Jede Initiative mündet also, sofern sie in der Volksabstimmung angenommen wird, in den Erlass von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen. Es bedarf keiner langen Erläuterungen, dass die Eidgenössischen Rate durch kantonale Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen nicht zur Ausübung ihres Vorschlagsrechts gemäss Art. 93 Abs. 1 BV verpflichtet werden können.

- Die einzelnen Mitglieder des National- und Ständerats stimmen gemäss Art. 91 BV ohne Instruktionen. Das kantonale Recht kann deshalb den eidgenössischen Parlamentariern nicht vorschreiben, wie sie ihr Mandat auszuüben haben. Das kantonale Recht darf auch keine diesbezüglichen Empfehlungen oder „Ermunterungen" an die Adresse der Parlamentarier enthalten, da dies auf eine Umgehung des lnstruktionsverbots hinausliefe (vgl. Kurt Eichenberger, a.a.O., Seite 4).

- Was die Kompetenz des Bundesrates zur Initiierung des Gesetzgebungsverfahrens angeht, so kann diese durch das kantonale Recht ebenfalls nicht direkt beeinflusse werden. Immerhin ist es denkbar, dass kantonale Behörden mit dem Bundesrat informelle Gespräche führen, um ihm besondere Anliegen des Kantons zu erläutern. Gemäss § 77 Abs. 1 lit. b und c KV hat der Regierungsrat den Kanton nach aussen zu vertreten und die Beziehungen mit den Behörden des Bundes zu unterhalten. Der Gesetzgeber kann dem Regierungsrat keine Weisungen erteilen. wie diese Exekutivbefugnisse ausgeübt werden sollen.

- Gemäss § 28 Abs. 1 KV können bekanntlich nur Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen Gegenstand einer Volksinitiative bilden. Das basellandschaftliche Verfassungsrecht kennt keine „Verwaltungsinitiative" welche den Regierungsrat verpflichten könnte. bestimmte Einzelfallentscheidungen zu treffen oder sonstige Exekutivbefugnisse in einem bestimmten Sinn wahrzunehmen (vgl. BGE 111 la 120 E. 4a). Die vorliegende Initiative muss deshalb auch insofern als verfassungswidrig bezeichnet werden, als darin ein Auftrag an den Regierungsrat zur Führung von Gesprächen mit Bundesbehörden enthalten sein sollte.

- Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Befugnis zur Einreichung einer Standesinitiative gemäss § 67 Abs. 1 lit. b KV ausschliesslich dem Landrat zusteht. Im Verfassungsrat ist die Einführung eines Initiativrechts auf Ergreifung einer Standesinitiative zwar diskutiert, aber schliesslich mehrheitlich verworfen worden (Verfassungsrat, Sachkommission 2, Protokoll der 17. Sitzung vom 2. Dezember 1980, Seite 217). Es ist deshalb verfassungsrechtlich nicht zulässig, den Landrat mittels Volksinitiative zur Einreichung einer Standesinitiative zu bewegen.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das kantonale Verfassungsrecht keine Möglichkeiten enthält. um mittels Volksinitiative auf das Gesetzgebungsverfahren des Bundes Einfluss zu nehmen. Damit steht fest, dass die strittige Initiative bezüglich ihres ganzen Inhalts gegen höherrangiges Recht verstösst. Weder die Pflicht zur befristeten Verhinderung von Sondermülldeponien noch die Pflicht, bei den Bundesbehörden auf den Erlass eines verbindlichen Konzepts zur umweltverträglichen Lagerung von Sondermüll hinzuwirken, kann nach geltendem Recht Gegenstand einer Volksinitiative bilden. Auf das Problem der Teilgültigkeit braucht unter diesen Umständen nicht näher eingegangen zu werden.

4. Zu prüfen bleibt schliesslich die Frage, ob die Initiative nicht nur rechtswidrig. sondern "offensichtlich rechtswidrig" im Sinne von § 29 Abs. 1 KV ist.

a) Die Ungültigerklärung eines Volksbegehrens steht in einem Spannungsverhältnis zwischen dem Grundsatz einer möglichst ungehinderten Ausübung der Volksrechte als einem Grundpfeiler der Demokratie einerseits (vgl. § 2 Abs. 2 KV) und der Durchsetzung des Legalitätsprinzips als einer der Garanten des Rechtsstaates andererseits (vgl. § 4 Abs. 1 KV). Mit dem qualifizierenden Erfordernis, wonach sich die Ungültigerklärung auf „offensichtlich rechtswidrige" Initiativen beschränken soll, hat der Verfassungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass das Recht des Stimmbürgers. über Volksbegehren abzustimmen, nur in dem Ausmass beschnitten werden darf, als das politische Entscheidverfahren mit Sicherheit nurmehr dazu dienen wird, ein verfassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lassen (VGE vom 8. November 1989 i.S. H.B., K.F., H.G. und F.V., BLVGE 1989, Seite 16 f. E. 8). Das Verfassungsgericht hat deshalb den Begriff der offensichtlichen Rechtswidrigkeit mit einer „augenscheinlichen, sichtbaren und damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit" gleichgesetzt (BLVGE 1989, Seite 16 f. E. 8). Dabei ist allerdings offengelassen worden, für wen die Rechtswidrigkeit augenscheinlich bzw. sofort erkennbar sein muss. Es liegt auf der Hand, dass das Ergebnis stark davon abhängt, wessen Verständnis als Massstab für die Offensichtlichkeit zugrundegelegt wird. Da die Gültigkeitsprüfung Sache des Landrats ist, ist weder auf das Urteilsvermögen des Durchschnittsbürgers noch auf dasjenige eines spezialisierten Verfassungsjuristen, sondern grundsätzlich auf das Verständnis der Landräte und Landrätinnen abzustellen. Die Verfassung schreibt dem Landrat nicht vor, mit welcher Gründlichkeit er die Gültigkeitsprüfung vornehmen soll. Das Parlament geniesst diesbezüglich einen Ermessensspielraum, wobei allerdings die Rechtsgleichheit gewahrt bleiben muss. Es durfte jedenfalls nicht angehen, die Gültigkeitsprüfung von Fall zu Fall nach politischen Opportunitätsüberlegungen mehr oder weniger gründlich durchzuführen (vgl. BGE 100 la 390 f. E. 2c zur Bedeutung der Rechtsgleichheit bei der Handhabung formeller Gültigkeitserfordernisse). Vom verfassungsrechtlichen Spielraum her erscheint es immer unter dem Vorbehalt der Rechtsgleichheit - grundsätzlich zulässig, dass der Landrat eine Initiative, welche nicht auf den ersten Blick offensichtlich rechtswidrig ist, dem Volk zur Abstimmung vorlegt, selbst wenn gewisse Zweifel an der Rechtmässigkeit bestehen sollten. Nimmt der Landrat dagegen bestehende Zweifel zum Anlass, um die Gültigkeit einer Initiative einer vertieften Prüfung (z. B. durch aussenstehende Experten) zu unterziehen, so darf er das Resultat dieser Abklärungen nicht ignorieren. Eine Initiative, die nach dem Urteil eines Experten klar und unzweideutig gegen höherrangiges Recht verstösst, ist „offensichtlich rechtswidrig" im Sinne von § 29 Abs. 1 KV, sofern die Schlussfolgerung des Experten auch von den Mitgliedern des Landrats nachvollzogen werden kann. Unter diesen Umständen muss die Initiative vom Landrat für ungültig erklärt werden. Eine Gültigerklärung, etwa mit dem Argument. die Rechtswidrigkeit habe nicht von Anfang an festgestanden, wäre in einem solchen Fall nicht statthaft. Das vom Landrat eingeschlagene Vorgehen bei der Gültigkeitsprüfung ist grundsätzlich auch für das Verfassungsgericht verbindlich. Die Kontrolle des Verfassungsgerichts kann sich nur darauf beziehen, ob der Entscheid des Landrats aufgrund seines damaligen Wissensstandes richtig gewesen ist. Hat der Landrat darauf verzichtet, die Rechtmässigkeit einer Initiative einer vertieften Prüfung zu unterziehen, so darf eine solche Prüfung nicht vom Verfassungsgericht nachgeholt werden. Es ist in diesem Zusammenhang auch an § 86 Abs. 3 lit. a KV zu erinnern. der Verfassungsbestimmungen und Gesetze von der prinzipalen Normenkontrolle des Verfassungsgerichts ausschliesst. Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichts bei der Gültigkeitsprüfung von Initiativen muss sich deshalb strikte an den Rahmen von § 29 Abs. 1 KV halten, damit sie nicht auf eine Umgehung des in § 86 Abs. 3 lit. a KV statuierten Überprüfungsverbots hinausläuft.

b) Werden die genannten Kriterien auf die strittige Volksinitiative angewendet, so erweist sich diese als offensichtlich rechtswidrig. Obwohl der Regierungsrat die Initiative - gestutzt auf das Gutachten seines Rechtsdienstes - als gültig bezeichnet hatte. zweifelte die vorberatende Spezialkommission des Landrats offenbar an der Rechtmässigkeit der Initiative. Sie sah sich deshalb veranlasst, die Frage der Gültigkeit durch zwei Sachverständige vertieft abklären zu lassen. Nach Vorliegen der Berichte von Prof. Andreas Auer und Prof. Kurt Eichenberger, welche in den wesentlichen Schlussfolgerungen übereinstimmten, konnte an der Rechtswidrigkeit der Initiative kein Zweifel mehr bestehen. Bei sorgfältiger Lektüre der beiden Expertenberichte, die dem Landrat im Wortlaut vorlagen, musste den Mitgliedern des Parlaments klar sein, dass die Initiative sowohl bezüglich ihrer einzelnen Begehren als auch in ihrer Gesamtheit gegen höherrangiges Recht verstösst. Als wesentlich erscheint auch, dass die Argumente. die der Regierungsrat zugunsten der Gültigkeit der Initiative angeführt hatte, vom Gutachter Prof. Eichenberger Punkt für Punkt widerlegt worden waren, Im Bericht der Spezialkommission sowie in der landrätlichen Debatte wurde schliesslich auch darauf hingewiesen, dass eine Volksinitiative nicht zur Lancierung einer Standesinitiative benutzt werden könne. Es standen sich also nicht einfach zwei widersprechende Expertenmeinungen gegenüber, was den Landrat allenfalls berechtigt hätte, im Zweifelsfall für die Gültigkeit der Initiative zu votieren. Die beiden von der Landratskommission beigezogenen Gutachter hatten vielmehr deutlich gemacht. dass der Regierungsrat (bzw. dessen Rechtsdienst) von falschen Voraussetzungen ausgegangen war, indem er dem Kanton rechtliche und politische Handlungsspielräume zuschrieb, die tatsächlich nicht vorhanden waren. An der Rechtswidrigkeit des Initiativbegehrens konnte unter diesen Umständen kein Zweifel mehr bestehen.

Urteil des Verfasssungsgerichts vom 28.11.1990 i.S. Verein W.B. und D.B. (Nr. 111).

Gegen diesen Entscheid haben die Beschwerdeführer staatsrechtliche Beschwerde erhoben.

Fortsetzung

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