Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1990

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1 Politische Rechte

1.1 Finanzreferendum gegen Strassenbaukredit

Der Begriff der neuen respektive gebundenen Ausgabe ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Recht (Art. 31 Abs. 1 und 2 StrG). Sofern diesem keine Regelung entnommen werden kann, sind subsidiär die vom Bundesgericht aufgestellten Grundsätze anwendbar (E. 3).

Ist ein Radweg als Neuanlage zu qualifizieren, liegt dennoch eine gebundene Ausgabe vor, wenn sie durch einen bereits früher für das gesamte Radroutennetz beschlossenen Rahmenkredit abgedeckt wird.

Gibt der Rahmenkredit für ein kantonales Radroutennetz keine Auskunft über die Feinplanung, so handelt es sich bei einem nachfolgenden Kredit für ein Teilstück dieses Radroutennetzes um eine neue und damit referendumspflichtige Ausgabe (E. 4).

Liegt eine neue Ausgabe vor, verlangt der Grundsatz der Einheit der Materie. dass das gesamte Teilstück auch als ein einheitliches Projekt behandelt wird (E. 5).

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 29. Januar 1990 verabschiedete der Landrat einen Verpflichtungskredit in der Höhe von Fr. 6 300 000.- für verschiedene Korrekturen unter anderem der Bielstrasse in Oberwil, Abschnitt Gemeindegrenze Biel-Benken bis Schwanenplatz.

Gegen diesen Beschluss wurde eine Beschwerde beim Verfassungsgericht eingereicht mit dem Antrag, der Landratsbeschluss sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass der vom Landrat 1987 beschlossene und in Rechtskraft erwachsene Regionalplan Radrouten trotz des damals beschlossenen Rahmenkredits in der Höhe von 25 Millionen Franken das Finanzreferendum gegen die Kredite für Teilstücke dieses Radroutennetzes nicht ausschliesse.

Erwägungen

3. Regierungsrat und Landrat sind der Auffassung, dass die Kreditvorlage für die Korrektion der Bielstrasse in Oberwil lediglich die Kosten für die Erneuerung der Fahrbahn und der Gehbereiche im Umfang von 6,03 Millionen Franken umfassen müsse. Dabei handle es sich vollumfänglich um gebundene Ausgaben. die nicht dem Finanzreferendum zu unterstellen seien. Die Kosten für den Neubau der Radroute beliefen sich auf weitere 2,85 Millionen Franken, seien jedoch bereits über den 1987 beschlossenen Kredit Radrouten von 25 Millionen Franken bewilligt, weshalb sie nicht noch einmal in die aktuelle Kreditvorlage aufzunehmen seien.

Demgegenüber vertreten die Beschwerdeführer die Auffassung, die Kreditsumme von 2.85 Millionen Franken hätte. unbesehen des Gesamtkreditbeschlusses von 1987. auch in den angefochtenen Landratsbeschluss aufgenommen werden müssen mit der Konsequenz, dass die Vorlage dem Finanzreferendum zu unterstellen gewesen wäre,

a) Gemäss § 31 Abs. 1 lit. b KV müssen Beschlüsse des Landrates über neue einmalige Ausgaben von mehr als Fr. 500 000.- auf Begehren von 1500 Stimmberechtigten der Volksabstimmung unterbreitet werden. Laut § 36 Abs. 2 KV kann der Landrat durch Gesetz ermächtigt werden, Ausgaben endgültig zu beschliessen. Das Verfassungsgericht hat bereits entschieden. dass § 15 Abs. 5 StrG als Kompetenzdelegation an den Landrat im Sinn von § 36 Abs. 2 KV zu verstehen ist (vgl. VGE vom 16. September 1987 i.S, V.C.S.. veröffentlicht in BLVGE 1987, S. 11 ff.; vom 21. Oktober 1987 i.S. SP und M.E., veröffentlicht in BLVGE 1987, S. 16). Davon ausgenommen sind jedoch Ausgaben für Investitionen, die den Betrag von einer Million Franken übersteigen.

Im vorliegenden Fall geht es um den Neubau des Radweges entlang der Bielstrasse von Oberwil nach Biel-Benken sowie die Erneuerung der Fahrbahn und Gehbereiche dieser Strasse. Zu prüfen ist in erster Linie, ob die Kosten für den Neubau des Radweges in der Höhe von 2,85 Millionen Franken durch den Beschluss des Landrates von 1987, der dem Finanzreferendum unterstanden hat, als gebunden anzusehen sind oder nicht.

b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht als referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtsatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner. wenn anzunehmen ist. die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war, oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann. wenn das „ob" weitgehend durch einen Grunderlass präjudiziert ist. das „wie" wichtig genug sein. um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht. ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 115 la 139 ff.: 113 la 396 ff. 112 la 51).

In bezug auf den Strassenbau hat das Bundesgericht klargestellt, dass die Aufwendungen für den Unterhalt eines bestehenden Strassennetzes einschliesslich seiner Anpassung an neue technische Erfordernisse gebundene Ausgaben darstellten; neue Ausgaben seien demgegenüber diejenigen für den Bau neuer Strassen oder die vollständige Neuanlage einer bestehenden Strasse (BGE 105 la 87 E. 7a). Diese Grundsätze lassen sich ohne weiteres auf den Radwegneubau übertragen.

Indessen besteht kein für die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder der gebundenen Ausgabe. Von der vorstehend umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden. wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdrängt; dies deshalb, weil das Finanzreferendum ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts ist und das Bundesgericht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat (BG E 112 la 52 E. 4b).

c) Die Kantonsverfassung verwendet in § 31 Abs. 1 lit. b den Begriff der „neuen Ausgabe" ohne ihn näher zu definieren. Auch auf Gesetzesstufe fehlt eine eigentliche Begriffsumschreibung. Hingegen lässt sich anhand der im Strassengesetz verwendeten Begriffe und Systematik eine recht klare Abgrenzung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben im Strassenwesen vornehmen. Das Strassengesetz unterscheidet zwischen Ausbaukosten und Unterhaltskosten. Als Ausbaukosten gelten die Kosten für den Bau, den Ausbau und die Korrektion von Strassen (Art. 31 Abs. 1 StrG). Als Unterhaltskosten gelten die Kosten für die Aufwendungen, die zur dauernden Aufrechterhaltung der Betriebssicherheit der Strassen notwendig sind (Art. 31 Abs. 2 StrG). Finanzielle Aufwendungen im Strassenbau, die nicht dem Unterhalt im Sinne dieser gesetzlichen Definition dienen. müssen folglich als neue Ausgaben angesehen werden. Nur solange sich die Arbeiten auf die Erneuerung eines bereits bestehenden Strassenkörpers beschränken. liegen gebundene Ausgaben vor. Die Kosten für alle darüber hinausgehenden Massnahmen (Strassenverbreiterungen, Trasseeverlegungen) müssen hingegen als neue Ausgaben betrachtet werden (BLVGE 1987, S. 12 f.).

4. In Anwendung der obigen kantonalrechtlichen Grundsätze ergibt sich. dass der zu erstellende Radweg eine Neuanlage darstellt. Fraglich ist lediglich. ob die Ausgaben für diesen Radweg durch den Landratsbeschluss von 1987 gedeckt und dadurch gebunden worden sind. Da das kantonale Recht keine Lösung auf diese Frage gibt, ist primär auf die dazu bestehende gerichtliche Praxis zurückzugreifen.

Im Jahre 1987 bewilligte der Landrat den Regionalplan Radrouten. Dieser legt die generelle Linienführung der regionalen Radrouten als zusammenhängende signalisierte Rad- und Mofaverbindungen fest. Im Regionalplan nicht enthalten sind aber die Bauprojekte, welche die genaue Lage und Gestaltung der neu zu erstellenden, projektieren Radwege festlegen (vgl. Vorlage des Regierungsrates betreffend Regionalplan Radrouten im Kanton Basel-Landschaft. Nr. 86/211 vom 25. November 1986, S. 5).

Inhalt der Vorlage des Regierungsrates war unter anderem eine Kostenschätzung aller einzelner Radrouten erster Priorität. Diese Kostenschätzung stellt denn auch die Basis für das in dieser Vorlage enthaltene Rahmenkreditbegehren von 25 Millionen Franken dar. Für den gesamten Radweg Oberwil - Biel-Benken belief sich die Kostenschätzung auf Fr. 300000.-. Vergleicht man diese Summe mit derjenigen der heute effektiv geplanten Variante. die erst ein Teilstück des Radweges Oberwil - Biel-Benken umfasst, fällt auf, dass die effektiven Baukosten mit Fr. 1 850 000.- rund sechsmal höher liegen als die Kostenschätzung für den ganzen Radweg. Der Regierungsrat vertritt die Auffassung. dass er an seine frühere Kostenschätzung Oberhaupt nicht gebunden sei und er sich lediglich an die Rahmenkreditlimite von 25 Millionen Franken zu halten habe. Deshalb ist nicht weiter verwunderlich. dass bei allen Detailprojekten die effektiven Kosten nicht mit denjenigen der Kostenschätzung von 1987 übereinstimmen. Einzelne Projekte wurden massiv verteuert, bei anderen wurden grosse Einsparungen, die auf Projektänderungen zurückzuführen sind, gemacht. Ein Radweg, derjenige von Ziefen nach Reigoldswil. wurde vollständig aus der Liste der Radwege der ersten Priorität gestrichen (vgl. Verzeichnis des Tiefbauamtes Basel-Landschaft vom 23. Februar 1990).

Dies hat zur Konsequenz, dass 1987. als Regionalplan und Rahmenkreditbegehren dem Volk zum fakultativen Referendum vorgelegt worden sind, lediglich das „ob" (soll überhaupt ein Radwegnetz gebaut werden?), nicht aber das „wie" beantwortet werden konnte, lagen doch damals noch gar keine verbindlichen Pläne vor.

Wie bereits dargelegt kann jedoch selbst dann, wenn das „ob" bereits in einem Erstentscheid präjudiziert ist. das „wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. das heisst, eine neue Ausgabe anzunehmen. Im konkreten Fall fühlt sich der Regierungsrat nicht an die Vorgaben von 1987 gebunden und beansprucht bezüglich der Verteilung der zur Verfügung stehenden Mittel und der Ausgestaltung der einzelnen Radwegprojekte. d.h. in sachlicher Hinsicht, eine vollständige Handlungsfreiheit. Deshalb geht es nun nicht an. unter Hinweis auf den besagten Landratsbeschluss geltend zu machen, es handle sich bei den 2.85 Millionen Franken für den Radwegneubau um eine bereits bewilligte und daher dem Volk nicht mehr zu unterbreitende Vorlage. Das Ausgabenreferendum sichert den Stimmberechtigten bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die sie grösstenteils als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitsprachrecht (BGE 115 la 143) zu. Oft steht der Sachentscheid über das „wie" der Staatstätigkeit im Vordergrund; auch bei Aufgaben, deren Notwendigkeit unbestritten ist, kann ein erhebliches Bedürfnis nach Mitentscheidung bestehen. Es geht dabei um die direktdemokratische Mitgestaltung in der Sache selbst (Klaus Vallender, Das Finanzreferendum im Lichte der Bundesgerichtspraxis, in: Festschrift Otto Kaufmann zum 75. Geburtstag, Bern/Stuttgart 1989, S. 186 ff.). Das Volk soll nicht nur dort mitreden dürfen, wo der Entscheid von der Ausgabenhöhe her dazu wichtig genug ist, sondern auch dort, wo die Mitsprache der Bevölkerung zu finanziell geringerer Belastung oder zu einem weniger umstrittenen Projekt in beispielsweise städtebaulicher, lärmmässiger oder verkehrspolizeilicher Hinsicht führen kann (BGE 115 la 143).

Dieses Mitspracherecht wäre in casu nicht gesichert, wurde man dem Stimmberechtigten verwehren, gegen das ausgearbeitete Projekt, das sich von demjenigen von 1987 vollständig unterscheidet, das fakultative Referendum zu ergreifen. Es erscheint dem Verfassungsgericht wesentlich, dass sich das Volk nicht nur zum Grobkonzept (Regionalplan Radrouten), sondern auch zu den einzelnen Teilstücken äussern kann, wenn deren Kosten so erheblich sind wie im konkreten Fall.

Zusammenfassend lässt sich daher sagen. dass der Landratsbeschluss von 1987 den Beschwerdegegner nicht davon entbindet, die Kreditvorlage für den Neubau des Radweges Bielstrasse als neue Ausgabe dem Volk zum fakultativen Referendum vorzulegen,

5. Das Prinzip der Einheit der Materie ergibt sich von Bundesrechts wegen aus dem verfassungsmässigen Anspruch des Bürgers darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das den Willen der Stimmberechtigten nicht unverfälscht und zuverlässig zum Ausdruck bringt (BGE 99 la 183). Dies bedeutet u.a., dass ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden darf, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen, mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen (BGE 104 la 427 E. 5a).

In diesem Fall gingen Landrat und Regierungsrat unrichtigerweise davon aus, das gesamte Radwegprojekt Oberwil - Biel-Benken falle nicht mehr unter das Finanzreferendum. Dementsprechend hätte es auch nichts ausgemacht, den Radweg aus planerischen Gründen in verschiedenen Etappen zu realisieren. Nun jedoch. da die Kosten für den Radwegneubau als neue Ausgaben zu taxieren sind, verlangt der Grundsatz der Einheit der Materie, dass der gesamte Radweg, der als Einheit zu betrachten ist, in ein Projekt gefasst wird, für welches ein Kredit auszuscheiden ist.

Die Beschwerde ist demnach im Sinne dieser Erwägungen gutzuheissen, der Landratsbeschluss 89/211 aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen, dem Landrat eine neue Vorlage zu unterbreiten, worin die neuen und gebundenen Ausgaben des gesamten Strassensanierungsprojekts Oberwil - Biel-Benken ausgeschieden werden. Die neuen Ausgaben sind bei gegebener Höhe dem fakultativen Finanzreferendum zu unterstellen.

Entscheid des Verfassungsgerichts vom 17.10.1990 i.S. H.-J.B.. P.N; G.0. und U.S. (Nr. 98).

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