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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1989 |
2 Gemeinderecht 2.1 Zuständigkeit der Gemeinden zur Betreuung von Asylbewerbern Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Staat und Gemeinden sind auf Klage hin vom Verfassungsgericht zu beurteilen (§ 86 Abs. 2 lit. b KV,- E. 1). Die Frage, wer innerkantonal für die Betreuung bedürftiger Asylbewerber zuständig ist, richtet sich ausschliesslich nach kantonalem Recht (Art. 20 a AsylG; E. 2), Die Fürsorgepflicht für bedürftige Asylbewerber liegt bei der Gemeinde, in welcher der Asylbewerber Aufenthalt oder Wohnsitz genommen hat (§§ 12-18 FüG; E. 3). Die Zuständigkeit der Gemeinden für die Betreuung der Asylbewerber schliesst die Übernahme von Koordinationsaufgaben durch den Kanton nicht aus (E. 4). Die Verpflichtung des Kantonalen Fürsorgeamtes, die Gemeinde B. von der Führung eines Asylbewerberwohnheimes vollständig und ohne zeitliche Befristung zu entlasten, verstösst gegen die gesetzliche Kompetenzordnung im Fürsorgewesen. Die Rechtswirkungen einer im Rahmen eines solchermassen gesetzwidrigen öffentlich-rechtlichen Vertrages abgeschlossenen Vereinbarung bestimmen sich nach der gleichen Wertabwägung, die auch für die Rücknahme fehlerhafter Verwaltungsakte massgebend ist (E. 5). Sachverhalt Zu Beginn des Jahres 1987 eröffnete das Kantonale Fürsorgeamt an der Fasanenstrasse in Birsfelden ein Wohnheim für Asylbewerber. Bereits im Jahr 1984 hatte die Gemeinde im Stieracker-Schulhaus das erste Wohnheim für Asylbewerber eröffnet. Zwischen der kommunalen Fürsorgebehörde und dem Kantonalen Fürsorgeamt wurde vereinbart, die Asylbewerber aus dem Stieracker-Schulhaus bis Ende März 1987 in das Wohnheim an der Fasanenstrasse zu verlegen. Das Kantonale Fürsorgeamt verpflichtete sich, das bisherige Betreuerteam weiter zu beschäftigen und die Fürsorgebehörde Birsfelden vom Betrieb des Wohnheimes vollständig zu entlasten. Die Führung des Heims wurde mit Vertrag vom 26. März 1987 an das allgemeine psychologische und pädagogische Institut F Schmassmann übertragen. Dieser Vertrag wurde auf den 31. Mai 1988 gekündet, worauf der Regierungsrat im April desselben Jahres den Beschluss fasste, dass die Betreuung von Asylbewerbern in den Aufgabenbereich der örtlichen Fürsorgebehörde falle. Die bis anhin vom Kanton getragene Betreuungsorganisation werde deshalb per 1. Juni 1988 den Gemeinden übergeben. Die Gemeinde Birsfelden macht beim Verfassungsgericht beschwerdeweise geltend, die Kompetenzzuweisung an die Gemeinde betreffend die Führung des Wohnheims an der Fasanenstrasse sei unrechtmässig. Erwägungen 1. Die Gemeinde Birsfelden macht geltend, der Beschluss vom 5. April 1988, womit der Regierungsrat die Betreuung von Asylbewerbern zur kommunalen Aufgabe erklärt habe, verstosse gegen die gesetzliche Zuständigkeitsordnung sowie gegen die zwischen der kommunalen Fürsorgebehörde und dem Kantonalen Fürsorgeamt getroffene Vereinbarung. Es stellt sich nun die Frage, mit welchem Rechtsmittel und in welchem Verfahren diese Rüge vorgebracht werden kann. Gemäss § 10 Ziffer 1 VRG können dem Verwaltungsgericht mittels Klage öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Staat und Gemeinden unterbreitet werden. Nach der Gerichtspraxis ist die verwaltungsgerichtliche Klage allerdings subsidiär und kommt nur dann zum Zuge, wenn eine verwaltungsgerichtliche Beschwerde nicht möglich ist, weil keine anfechtbare Verfügung vorliegt (VGE vom 11. April 1973 i.S. Reformierte Kirchgemeinde Ziefen, BLVGr 1973, Seite 67). Ob die Eingabe der Gemeinde als Beschwerde oder als Klage zu behandeln ist, hinge somit davon ab, ob der erwähnte Entscheid des Regierungsrats vom 5. April 1988 die Merkmale einer Verfügung aufweist. Gemäss § 86 Abs. 2 lit. b KV sind indessen Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Kanton und einer Gemeinde generell vom Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht zu beurteilen. Mit der Zuweisung der Kompetenzstreitigkeiten zur Verfassungsgerichtsbarkeit ist die alte Unterscheidung zwischen verwaltungsgerichtlicher Beschwerde und verwaltungsgerichtlicher Klage in diesem Bereich gegenstandslos geworden. Das Rechtsmittel, womit eine Kompetenzstreitigkeit beim Gericht anhängig gemacht wird, ist als Klage zu bezeichnen, setzt doch eine solche Streitigkeit das Vorhandensein einer Verfügung nicht notwendigerweise voraus (zur Abgrenzung zwischen Beschwerde und Klage vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, Seite 29 ff.). Die Erhebung einer Klage aus öffentlichem Recht ist - unter Vorbehalt abweichender Vorschriften im Gesetz - nicht an eine Frist gebunden (vgl. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Seite 940). Auf die vorliegende Klage ist daher einzutreten, ohne dass die Frage nach der Rechtzeitigkeit der Einreichung näher geprüft werden müsste. 2. Das AsylG (in der Fassung vom 20. Juni 1986, in Kraft seit Januar 1988) hat zur Fürsorge für Asylbewerber folgende Grundsätze aufgestellt: „Art. 20 a Fürsorge 1 Kann der Gesuchsteller seinen Unterhalt nicht aus eigenen Mitteln bestreiten und müssen auch Dritte nicht für ihn aufkommen, so erhält er vom Kanton die nötige Fürsorge. 2 Soweit das Departement keine abweichenden Bestimmungen erlässt, richten sich die Festsetzung, Ausrichtung, Rückerstattung und Abrechnung von Fürsorgeleistungen nach kantonalem Recht. 3 ... Art. 20 b Bundesbeiträge 1 Der Bund vergütet den Kantonen für jeden Gesuchsteller die Fürsorgeauslagen, die ihnen vom Einreichen des Gesuches bis längstens zu dem Tag entstehen, an dem die Wegweisung zu vollziehen ist. 2 ... 3 ... Mit dieser bundesrechtlichen Zuständigkeitsregelung wird die Befugnis der Kantone, die öffentliche Fürsorge im Rahmen der kantonalen Rechtsordnung selbständig zu organisieren, nicht tangiert. Mit der Formulierung, wonach der bedürftige Asylbewerber „vom Kanton" die nötige Fürsorge erhält, hat der Bundesgesetzgeber offensichtlich nicht zum Ausdruck bringen wollen, dass die Fürsorgepflicht in diesem Fall zwingend den kantonalen Behörden obliege. Die Frage, wer innerkantonal für die Betreuung bedürftiger Asylbewerber zuständig ist, richtet sich ausschliesslich nach kantonalem Recht (vgl. die ausführliche Begründung im Gutachten des Rechtsdienstes des Regierungsrats vom 30. Januar 1984; vgl. ferner Werner Thomet, Das Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, Bern 1979, Seite 40). 3. Bei der Schaffung des kantonalen Fürsorgegesetzes im Jahre 1974 war nicht vorauszusehen, dass die Betreuung von Asylbewerbern einmal eine zentrale Aufgabe der öffentlichen Fürsorge darstellen wird. Dementsprechend sind im FüG auch keine Sondervorschriften für bedürftige Asylbewerber zu finden. Auch in der KV wird der Begriff „Asylbewerber" nirgends verwendet. Die Frage, wer innerkantonal für diese Betreuungsaufgabe zuständig ist, muss deshalb gestützt auf die allgemeinen fürsorgerechtlichen Bestimmungen entschieden werden. Die Kantonsverfassung gibt über die Kompetenzabgrenzung im Fürsorgewesen keinen verbindlichen Aufschluss. Gemäss § 44 Abs. 2 KV erfüllen die Einwohnergemeinden die Aufgaben von lokaler Bedeutung, soweit diese nicht in die Zuständigkeit anderer Organisationen fallen, und die ihnen vom Kanton übertragenen Obliegenheiten. Die Verfassung enthält keine Begriffsumschreibung der „Aufgaben von lokaler Bedeutung", weshalb die Konkretisierung vom Gesetzgeber vorzunehmen ist. Was die öffentliche Fürsorge angeht, so geht die Verfassung offensichtlich davon aus, dass es sich um eine gemeinsame Aufgabe von Kanton und Gemeinden handelt (§ 103 Abs. 1 KV; vgl. auch § 16 Abs. 2 KV). Die Betreuung von Obdachlosen soll allerdings gemäss § 106 Abs. 2 KV ausschliesslich Sache der Gemeinden sein. Auf der Ebene des Gesetzesrechts finden sich mehrere Gesetze, die sich mit der Aufgabenverteilung im Fürsorgewesen befassen. Dem GemG ist zu entnehmen, dass das Fürsorgewesen zum eigenen Wirkungskreis der Einwohnergemeinden gehört (vgl. § 40 Abs. 1 Ziffer 1 in Verbindung mit § 41 Ziff er 2 GemG). Diese Kompetenzzuweisung steht allerdings unter dem Vorbehalt des Bundesrechts und des übrigen kantonalen Rechts (vgl. § 41 GemG). Gemäss § 4 lit. 1 des Gesetzes über die Aufgabenverteilung vom 23. Juni 1982 sind die Gemeinden - ebenfalls unter dem Vorbehalt des Bundesrechts und des übrigen kantonalen Rechts - Träger des örtlichen Gesundheits- und Fürsorgewesens. Eine detaillierte Regelung ist sodann im Fürsorgegesetz enthalten. Gemäss § 1 Abs. 1 FüG regelt dieses Gesetz die öffentliche Fürsorge für alle Personen im Kanton; es ist ausserdem auf Kantonsbürger ausserhalb des Kantons Basel-Landschaft anwendbar. Unter dem Titel „Träger der öffentlichen Fürsorge" bestimmt § 3 FüG, dass die öffentliche Fürsorge nach Massgabe der Kantonsverfassung und der gesetzlichen Vorschriften Sache des Kantons und der Einwohnergemeinden ist. Die eigentliche Zuständigkeitsordnung wird nur verständlich, wenn die §§ 12-18 FüG im Gesamtzusammenhang betrachtet werden. Auszugehen ist dabei von § 12 Abs. 2 FüG, der folgendermassen lautet: „ 2 Zuständig und kostenpflichtig sind a. die Wohnortsgemeinden für die Kantonsbürger, Bürger anderer Kantone und Ausländer mit Wohnsitz in der Gemeinde; b. der Kanton für die in anderen Kantonen oder im Ausland lebenden Kantonsbürger. Er übernimmt auch die Kosten für die sich im Kanton befindenden Personen ohne Wohnsitz im Kanton." Für den Begriff des Wohnsitzes, wie er in § 12 Abs. 2 FüG verwendet wird, verweist § 13 FüG auf die Definition des Zivilrechts (vgl. Art. 23-25 ZGB). Betrachtet man nun die Vorschrift von § 12 Abs. 2 FüG etwas genauer, so ergibt sich zunächst, dass zwischen Zuständigkeit und Kostentragung zu unterscheiden ist. In den in lit. a geregelten Fällen fallen Zuständigkeit und Kostentragung zusammen, d.h. die zuständige Gemeinde hat sich sowohl um die Betreuung der bedürftigen Personen zu kümmern als auch die daraus entstehenden Kosten zu übernehmen. Vorbehalten bleibt selbstverständlich ein Rückgriff gemäss Bundesrecht, Konkordaten oder Staatsverträgen (vgl. § 12 Abs. 3 FüG). Bei den in lit. b genannten Personengruppen fallen dagegen die Zuständigkeit und die Kostentragung auseinander. Der Kanton ist in diesen Fällen lediglich kostenpflichtig, hat jedoch mit der eigentlichen Fürsorgetätigkeit nichts zu tun. Im Falle der ausserhalb des Kantons lebenden Kantonsbürger liegt dies auf der Hand, kann doch die eigentliche Fürsorgetätigkeit nur von einer Behörde am Aufenthaltsort des Betroffenen wahrgenommen werden. In bezug auf die Personen, die sich zwar im Kanton aufhalten, hier aber keinen Wohnsitz begründet haben, spricht das Gesetz ausdrücklich nur von der Kostenübernahmepflicht des Kantons. Dies kann nur heissen, dass die Fürsorgepflicht der Einwohnergemeinde am Aufenthaltsort des Betroffenen obliegt. Dass dieses Auslegungsergebnis richtig ist, wird durch die Gesetzessystematik sowie durch die Hinzuziehung weiterer Gesetzesvorschriften bestätigt. Die §§ 13-17 a FüG enthalten eine eingehende Regelung über die Unterstützungspflicht der Wohnortsgemeinden. Die Fürsorgepflicht der Gemeinden wird in § 17 FüG näher umschrieben. Aus § 18 FüG geht ausserdem hervor, dass sich die Unterstützungspflicht des Kantons auf die Pflicht zur Kostenübernahme im Rahmen von § 12 Abs. 2 lit. b FüG beschränkt. Hingegen fehlt eine dem § 17 FüG entsprechende Vorschrift über die Fürsorgepflicht des Kantons. Eine weitere Bestätigung dafür, dass die eigentliche Fürsorgearbeit (Unterstützung und Betreuung) in jedem Fall Sache der Gemeinden ist, liefert die gesetzliche Umschreibung der Aufgaben, die dem kantonalen Fürsorgeamt bzw. den kommunalen Fürsorgebehörden zufallen. Gemäss § 9 Abs. 1 besorgt die Fürsorgebehörde der Gemeinde alle durch die öffentliche Fürsorge bedingten Geschäfte, soweit sie nicht einer anderen Behörde zugewiesen sind. Es obliegt ihr insbesondere, die Fürsorge nach den Vorschriften des Gesetzes und der dazugehörenden Ausführungserlasse und Richtlinien zu handhaben (§ 9 Abs. 2 lit. b FüG). Das kantonale Fürsorgeamt hat gemäss § 7 FüG vor allem koordinierende, überwachende und beratende Funktionen. Mit Ausnahme der Alimentenbevorschussung (§ 7 lit. e FüG) übt es keine unmittelbare Fürsorgearbeit aus. Es besteht deshalb kein Zweifel daran, dass sich die Rolle des Kantons in der Pflicht zur Kostenübernahme bei den vom Gesetz vorgesehenen Personenkategorien erschöpft. 4. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Asylbewerber von der Gemeinde ihres Aufenthaltsorts fürsorgerisch zu betreuen sind. Dabei spielt es keine Rolle, ob sie sich in dieser Gemeinde bloss aufhalten oder ob sie dort Wohnsitz begründet haben. Da die Fürsorgekosten gemäss Art. 20b des Asylgesetzes in jedem Fall vom Bund übernommen werden, spielt die Frage nach der Wohnsitzbegründung auch im Zusammenhang mit der Kostentragungspflicht keine Rolle. Auf die divergierenden Standpunkte der Parteien bezüglich der Wohnsitzfrage ist deshalb nicht näher einzugehen. Nach der jüngsten Praxis des Bundesgerichts (BGE 113 II 5 ff.) dürfte allerdings feststehen, dass ein Asylbewerber fiktiven Wohnsitz an seinem Aufenthaltsort hat, sofern noch kein Wohnsitz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 ZGB nachweisbar ist. Das vorstehend skizzierte Ergebnis ist auch in seinen praktischen Auswirkungen vertretbar. Es ist zwar einzuräumen, dass die Gemeinden durch den anhaltenden Zustrom von Asylbewerbern mit schwerwiegenden Problemen verschiedenster Art konfrontiert sind. Die kommunalen Behörden sind jedoch dank ihrer Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen und dank der kurzen Kommunikationswege für die Betreuungsaufgaben besser geeignet als das Kantonale Fürsorgeamt. Dies schliesst selbstverständlich nicht aus, dass der Kanton im Einverständnis mit den Gemeinden gewisse Koordinationsaufgaben übernimmt. Die Praxis, die sich im Verlauf des letzten Jahres eingespielt hat, sieht denn auch eine Aufgabenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden vor (vgl. Seite 2 der Vernehmlassung des Regierungsrats vom 28. Februar 1989). 5. Die Gemeinde Birsfelden kann somit aus der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung nichts für ihren Standpunkt ableiten. Es bleibt zu prüfen, ob sich die von ihr behauptete Zuständigkeit des Kantons zur Führung des Wohnheims an der Fasanenstrasse auf Vereinbarungen zwischen den kommunalen Behörden und dem Kantonalen Fürsorgeamt stützen lässt. Die Gemeinde stützt sich in diesem Zusammenhang auf den Briefwechsel vom 29. Januar/2. Februar 1987, worin das Kantonale Fürsorgeamt zugesichert hat, die Gemeinde vom Betrieb des Wohnheimes an der Fasanenstrasse vollständig zu entlasten. Es ist grundsätzlich zulässig, über die Erfüllung öffentlicher Aufgaben verwaltungsrechtliche Verträge abzuschliessen. Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben von einem Gemeinwesen auf ein anderes ist jedoch nur möglich, soweit die gesetzliche und verfassungsmässige Kompetenzordnung hiefür Raum lässt. Gemäss § 48 Abs. 2 KV können die Gemeinden beispielsweise zur Erfüllung bestimmter Aufgaben unter sich Verträge abschliessen. Hingegen ist nicht vorgesehen, dass eine Gemeinde hoheitliche Befugnisse oder Pflichten durch Vereinbarung an den Kanton abtritt (zur Delegation von Verwaltungsaufgaben zwischen Bund und Kantonen vgl. Ulrich Häfelin, Der kooperative Föderalismus in der Schweiz, Zeitschrift für Schweizerisches Recht, 1969, 2. Halbband, Seite 725, mit weiteren Hinweisen). Die vorliegend zu beurteilende Vereinbarung, worin sich das Kantonale Fürsorgeamt verpflichtet hat, die Gemeinde von der Führung des Wohnheims an der Fasanenstrasse vollständig und ohne zeitliche Befristung zu entlasten, verstösst gegen die gesetzliche Kompetenzordnung im Fürsorgewesen. Dies heisst allerdings nicht, dass sich der Kanton mit sofortiger Wirkung von der Erfüllung des rechtswidrigen Vertrags befreien kann. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts bestimmen sich nämlich die Rechtswirkungen eines fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags nach der gleichen Wertabwägung, die auch für die Rücknahme fehlerhafter Verwaltungsakte massgebend ist (BGE 103 la 505 und 514 f. bestätigt in BGE 105 Ia 210f.). Derjenige Vertragspartner, der im berechtigten Vertrauen auf die Gültigkeit des Vertrags Dispositionen vorgenommen hat, kann sich auf den Vertrauensschutz berufen. Dieser Schutz beherrscht auch das Verhältnis zweier Gemeinwesen untereinander, weshalb er auch von einer Gemeinde in Anspruch genommen werden kann (vgl. André Grisel, a.a.O., Seite 398). Im vorliegenden Fall besitzt das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung der gesetzlichen Kompetenzordnung grundsätzlich grösseres Gewicht als das Interesse der Gemeinde am Fortbestand der Vereinbarung. Jedoch kann der Gemeinde unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht zugemutet werden, die Aufgabe der Asylbewerberbetreuung ohne jegliche Vorbereitung zu übernehmen. Diesem Umstand kann mit einer Übergangsfrist Rechnung getragen werden (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt a/Main 1983, Seite 224). Das Gericht erachtet im vorliegenden Fall eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 1989 als angemessen. Bis zum Ablauf dieser Frist bleibt der Kanton zur Führung des Wohnheims an der Fasanenstrasse zuständig, anschliessend ist diese Aufgabe von der kommunalen Fürsorgebehörde in eigener Kompetenz wahrzunehmen. Entscheid des Verfassungsgerichts vom 24.5.1989 i.S. EWG. B. (Nr. 21). | |