Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1989

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1.2 Anfechtbarkeit von regierungsrätlichen Abstimmungserläuterungen

Das Verfassungsgericht ist zur Beurteilung von Abstimmungserläuterungen des Regierungsrates zuständig, soweit das Vorliegen einer Unregelmässigkeit im Vorfeld der Abstimmung und damit eine Verletzung des verfassungsmässigen Anspruchs auf zuverlässigen und unverfälschten Ausdruck des freien Willens der Stimmberechtigten in ihrer Gesamtheit geltend gemacht wird (§§ 22 Abs. 2 und 37 Abs. 2 fit. b KV,- E, 1).

Es gelten unterschiedliche Rechtsmittelfristen für Beschwerden, die sich in Verbindung mit dem VRG auf die Verfassung stützen und solche, die sich aus dem GpR ableiten (§ 37 Abs. 2 lit. b KVi.Vm. § 14 Abs. 1 VRG; § 83 lit. a GpR: E. 2).

Nicht jeder Verstoss gegen die Pflicht zur objektiven Information stellt eine Verletzung des Stimmrechts dar, welche zur Aufhebung respektive Verschiebung einer Abstimmung führt. Diese Mängel müssen vielmehr geeignet sein, das Abstimmungsresultat in entscheidender Weise zu beeinflussen, wobei es ausreicht, dass die Gesamtheit der Umstände eine solche Beeinflussung im Bereich des Möglichen erscheinen lässt, ohne dass die beschwerdeführende Partei den Kausalzusammenhang zwischen dem behaupteten Mangel und dem Abstimmungsresultat zu beweisen hätte (E. 3).

Das Verständnis des in den regierungsrätlichen Erläuterungen verwendeten Begriffs der "zweckmässigen Behandlung schwerer Verbrennungspatienten" bedarf medizinischer Vorkenntnisse und ist damit für die grosse Mehrheit der Stimmberechtigten unklar (E. 4 und 5).

Ist eine Unklarheit in den Erläuterungen im Rahmen der gesamten Vorlage von gänzlich untergeordneter Bedeutung, ist eine Beeinflussung des Abstimmungsresultates zu verneinen (E. 6).

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 18. Mai 1989 stimmte der Landrat dem Vorprojekt für eine Geschützte Operationsstelle (GOPS) am Kantonsspital Liestal zu und bewilligte einen Verpflichtungskredit für die Projektierung bis und mit Baukreditvorlage in der Höhe von Fr. 550'000.-. Gegen diesen Beschluss wurde am 13. Juli 1989 fristgerecht das Referendum eingereicht, womit die Kreditbewilligung über Fr. 550'000.- dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden musste. Zu dieser Vorlage verfasste der Regierungsrat Erläuterungen, die zusammen mit den Abstimmungsunterlagen an die Stimmberechtigten verteilt wurden. In den Erläuterungen findet sich unter anderem folgender Satz: „Für die Intensivbehandlungen sind 36 lntensivpflege-Betten vorgesehen, in denen sogar schwere 'Verbrennungspatienten' zweckmässig behandelt werden könnten,>. Mit Beschwerde vom 7. November 1989 ans Verfassungsgericht macht H.P geltend, diese Aussage nähre falsche Erwartungen und sei geeignet, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen. Die beanstandete Darstellung sei deshalb sofort in den Medien zu widerrufen, eventuell sei die am 26. November 1989 vorgesehene Abstimmung zu verschieben.

Erwägungen

1. Anfechtungsgegenstand der Beschwerde sind die Erläuterungen des Regierungsrates zur Vorprojektvorlage für eine GOPS und die Bewilligung des Projektierungskredites von Fr. 550'000.-. Als erstes fragt sich, ob das Verfassungsgericht zur Beurteilung einer solchen Beschwerde Oberhaupt zuständig ist. Bereits im Jahr 1978 hatte das Verwaltungsgericht eine Beschwerde über Abstimmungserläuterungen des Regierungsrates zu beurteilen und kam damals zum Schluss. dass mangels Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Es stutzte seinen Entscheid im wesentlichen mit dem Argument. dass Erläuterungen des Regierungsrates keine Verfügung im Sinne von § 6 Abs. 1 VRG darstellen und auch die in kantonalen Angelegenheiten bestehende Stimmrechtsbeschwerde gemäss § 80 des damals geltenden Wahlgesetzes vom 26. November 1959 keine Grundlage für die angehobene Beschwerde bilde (vgl. VGE vom 5. September 1978. veröffentlicht in den BJM 1979. S. 90 ff.). Ein weiterer Entscheid des Verwaltungsgerichts über diese Rechtsfrage erging nach dem Inkrafttreten des heutigen GpR (in Kraft seit Juli 1982).Auch auf der Grundlage des mittlerweile geltenden GpR verneinte das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit zur Anhandnahme solcher Beschwerden. da § 88 GpR die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in Stimmrechtsangelegenheiten auf bestimmte. gesetzlich klar umschriebene Tatbestände beschränke und eine Beschwerde über Abstimmungserläuterungen im dort geregelten Rechtsmittelsystem nicht vorgesehen sei (VGE vom 26. August 1983, veröffentlicht in BLVGE 1983/84. S. 20 ff.). Damit ist davon auszugehen, dass sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Erläuterungen weder auf das VRG noch auf das GpR zu stutzen vermag. Nun stellt sich die Rechtslage heute insofern anders dar, als seit dem letzten Entscheid des Verwaltungsgerichts die neue KV per 1. Januar 1987 in Kraft getreten ist. § 22 Abs. 2 KV gibt jedem Stimmberechtigten Anspruch auf zuverlässigen und unverfälschten Ausdruck des freien Willens der Stimmberechtigten in ihrer Gesamtheit. § 37 Abs. 2 lit. b KV sieht eine Beschwerdeerhebung ans Verfassungsgericht bei mangelhafter Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen vor. Gemäss § 86 Abs. 1 KV wird die Verfassungsgerichtsbarkeit durch das Verwaltungsgericht ausgeübt. Dabei gilt bis zum Inkrafttreten gesetzlicher Bestimmungen über die Verfassungsgerichtsbarkeit für das Verfahren sinngemäss das VRG (§ 153 KV). Die Verfassung gibt damit dem Stimmbürger einen direkten Anspruch auf gerichtlichen Schutz vor Unregelmässigkeiten während der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen. Darunter fällt zweifellos auch der Vorwurf der Irreführung des Stimmbürgers durch unklare oder unwahre Abstimmungserläuterungen. In seiner Funktion als Verfassungsgericht ist das Verwaltungsgericht gestutzt auf die KV somit zur Anhandnahme der angehobenen Beschwerde zuständig.

2. Damit stellt sich die Frage nach der massgeblichen Beschwerdefrist. Das Verfassungsgericht hat bereits mehrfach festgestellt, dass Verfassungsbeschwerden innerhalb von zehn Tagen analog zur Beschwerdefrist ans Verwaltungsgericht gemäss § 14 Abs. 1 VRG einzureichen sind (vgl. BLVGE 1987 S. 14 sowie VGE vom 16. September 1987 i.S. VGS und Konsorten und VGE vom 8. Juli 1987 i.S. LdU/LP-Fraktion des Landrates). Man könnte sich im konkreten Fall allerdings fragen, ob nicht die im GpR vorgesehene Frist von fünf Tagen zur Anwendung gelangen soll. Es erscheint immerhin fragwürdig für Beschwerden wegen Verletzung des Stimmrechts gemäss § 37 KV verschiedene Fristen vorzusehen, je nachdem ob es sich um eine Beschwerde gemäss § 37 Abs. 2 lit. a KV oder eine solche gemäss lit. b handelt. Nach wie vor gilt nämlich für die Stimmrechtsbeschwerde, wie sie das GpR in § 83 Abs. 1 lit. a vorsieht, die fünftägige Beschwerdefrist ans Verwaltungsgericht. In Anwendung von § 147 Abs. 2 KV fragt es sich daher, ob nicht das GpR verfassungskonform auszulegen und demzufolge § 88 Abs. 1 lit. a insofern zu ergänzen ist, als auch Beschwerden gemäss § 83 Abs. 1 lit. b darunter zu fallen hätten. Indes kann diese Frage im vorliegenden Fall offenbleiben, da die Beschwerde in jedem Fall rechtzeitig eingereicht wurde.

Die Beschwerdeführerin hat die Abstimmungsunterlagen gemäss eigenen Angaben am 4. November 1989 erhalten, woran nicht zu zweifeln ist, da diese erst am 3. November 1989 versendet wurden (vgl. Schreiben der Gemeindeverwaltung Arlesheim ans Gericht vom 13. November 1989). Die Beschwerde ist dem Verwaltungsgericht am 7. November 1989 und damit innerhalb der fünftägigen Beschwerdefrist eingereicht worden. Die Beschwerdeführerin ist als Stimmberechtigte des Kantons Basel-Landschaft zur Beschwerde legitimiert. Damit sind sämtlichevoraussetzungen, um auf die Beschwerde eintreten zu können, erfüllt.

3. Streitgegenstand der Beschwerde ist der von der Beschwerdeführerin beanstandete Satz der Erläuterungen: „Für die Intensivbehandlungen sind 36 Intensivpflege-Betten vorgesehen, in denen sogar schwere 'Verbrennungspatienten' zweckmässig behandelt werden könnten". Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass zeitliche, räumliche, technische und personelle Voraussetzungen in der GOPS fehlen, um schweren Verbrennungspatienten eine zweckmässige Behandlung zukommen zu lassen, weshalb diese Aussage in den Erläuterungen „schwerste Irreführung" darstelle, da sie falsche Erwartungen nähre und geeignet sei, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen. Sie ersucht daher um Verschiebung der Abstimmung, eventualiter um einen sofortigen Widerruf der erwähnten Darstellung in den Medien.

Der Regierungsrat stützt sich, wenn er Abstimmungserläuterungen verfasst, einerseits auf § 34 Abs. 3 KV, wonach er die ausgewogene Information der Stimmberechtigten sicherstellt, andererseits auf § 19 GpR, wonach er den kantonalen Vorlagen sachliche Erläuterungen beigibt, welche auch die gegensätzlichen Standpunkte darstellen (Abs. 1). Die Erläuterungen sind den Stimmberechtigten gleichzeitig mit den Vorlagen zuzustellen (Abs. 2). Das Bundesgericht hat über die an Erläuterungen zu stellenden Anforderungen eine mittlerweile gefestigte Praxis entwickelt, deren Grundsätze im wesentlichen wie folgt lauten: Das vom Verfassungsgericht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibtdem Bürger unteranderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkanntwird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann namentlich durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälschtwerden. Das istetwa der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientierten, (BGE 112 la 335 und weitere Hinweise). Das Bundesgericht hält weiter fest, dass die Feststellung von Unregelmässigkeiten im Abstimmungsverfahren nicht in jedem Fall dessen Aufhebung zur Folge haben muss. Diese müssen zusätzlich geeignet sein, das Abstimmungsresultat in entscheidender Weise zu beeinflussen. Dabei reicht es aus, dass die Gesamtheit der Umstände eine solche Beeinflussung im Bereich des Möglichen erscheinen lassen, ohne dass die beschwerdeführende Partei den Kausalzusammenhang zwischen dem behaupteten Mangel und dem Abstimmungsresultat zu beweisen hätte (BGE 112 1a394). Das kantonale Recht stellt keine weitergehenden Anforderungen an Erläuterungen auf, so dass die vom Bundesgericht entwickelten Grundsätze ohne weiteres auch auf das kantonale Abstimmungsverfahren Anwendung finden (vgl. auch BVR 1984, S. 105 f.). Vielmehr nimmt die kantonale Verfassung eben diesen Anspruch des Stimmbürgers auf zuverlässigen und unverfälschten Ausdruck des freien Willens der Gesamtheit der Stimmberechtigten in § 22 Abs. 2 selbst auf.

In § 19 GpR verpflichtet sich der Regierungsrat zu objektiver Information, indem erzur BeilagesachlicherErläuterungenverpflichtetwirdundüberdies gehalten ist, auch gegensätzliche Standpunkte darzustellen. Dem Gebot der Sachlichkeit hat der Regierungsrat besondere Aufmerksamkeitzu schenken, da er häufig die zur Abstimmung vorliegenden Gesetze selbst entworfen respektive zu den anstehenden Beschlüssen selbst Anstoss gegeben hat. Infolge der Beziehungsnähe zu einer Abstimmungsvorlage mag die Versuchung, einen subjektiv eingefärbten Standpunkt dort einzunehmen, wo auch eine objektive Stellungnahme durchaus möglich ist, besonders gross sein; ihr ist aber im Bewusstsein dieser Schwierigkeit mit allen Mitteln zu begegnen. In erster Linie sollen Abstimmungserläuterungen der objektiven Information des Stimmbürgers dienen und sich grundsätzlich jeglicher Beeinflussung derselben enthalten (BGE 98 la 622). Dies heisst aber nicht, dass die Behörde nicht ihrer eigenen Meinung Ausdruck verleihen darf, solange sie sachbezogen und objektiv bleibt (vgl. zur gesamten Problematik: BGE 105 la 149; BGE 105 la S. 153,112 la 393 f. Theodor Bühler, Ist eine amtliche Stellungnahme bei Abstimmungen erwünscht?, in ZBI. 1971, S. 521 ff.; Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in: ZBI. 1982, S. 37 f. und Verweise).

4. Es ist damit zu prüfen, ob die beanstandete Formulierung der regierungsrätlichen Erläuterungen den Grundsätzen eines verfassungskonformen Abstimmungsverfahrens gerecht wird, wie sie in Doktrin und Rechtsprechung aufgestellt worden sind. Damit stellt sich als erstes die Frage nach dem Inhalt der beanstandeten Formulierung.

Der fragliche Satz ist insofern ausiegungsbedürftig, als dem Stimmbürger nicht ohne weiteres klarwird, was einerseits unter „schweren Verbrennungspatienten", andererseits unter deren „zweckmässiger Behandlung" zu verstehen ist. Bei der Auslegung dieser Begriffe wird beide Male ein Sachwissen vorausgesetzt, das die grosse Mehrheit der Stimmbürger nicht besitzt. Vielmehr bedarf es für diese Begriffsklärungen medizinischer Vorkenntnisse, so dass einmal grundsätzlich davon ausgegangen werden muss, eine Mehrheit der Stimmberechtigten habe sich über die Tragweite der Aussage keine sachlich fundierte Vorstellung machen können, da weder die Erläuterungen noch die Abstimmungsvorlage dazu weitergehende Erklärungen liefern. Die Ausiegungsbedürftigkeit der Formulierung birgt damit das Risiko, dass sich der Stimmbürger von der zweckmässigen Behandlung Schwerverbrannter falsche Vorstellungen macht. Zur Abklärung der Frage, was realistischerweise unter der zweckmässigen Behandlung von schweren Verbrennungspatienten in der GOPS verstanden werden darf, hat das Gericht einen Experten in der Person von Prof.Dr. D.S., Leiter des Departementes Anästhesie im Kantonsspital Basel, zugezogen. Seinen Aussagen zufolge ist in drei verschiedene Verbrennungsgrade zu unterscheiden. Die Einteilung in die verschiedenen Grade hänge von der Tiefe des Verbrennungsgrades der Haut ab. Der Begriff der schweren Verbrennungspatienten werde gebraucht, wenn die Körperoberfläche zu über 30% verbrannt sei. Dabei spiele allerdings das Alter eine Rolle, welches direkten Einfluss auf die Überlebenschance des Verbrannten habe. Die Behandlung von Schwerverbrannten gliedere sich in zwei Phasen. in einer ersten Phase bedürfe der Patient der Schockbehandlung, d.h. es seien in erster Linie Infusionen, saubere Tücher und Schmerzmittel notwendig, wie dies für eine Mehrzahl von Intensivpatienten gelte. Diese erste Behandlung von Verbrennungspatienten könne in der GOPS erfolgen, was aber nicht für die zweite Phase gelte. Ab dem 3. respektive 4. Tag müsse operiert werden, d.h. es seien Hauttransplantationen mit Kunsthaut oder Haut Verstorbener vorzunehmen. Für solche Fälle stunden in erster Linie die Verbrennungszentren in Zürich und Lausanne bereit. Die GOPS sei aber nicht dafür eingerichtet, die Folgebehandlung von Verbrennungspatienten zu übernehmen. Nach den technischen respektive räumlichen Möglichkeiten der GOPS befragt, teilt der Experte mit, dass es in erster Linie Infusionen, sterile Tücher und Schmerzmittel brauche. Bezüglich der Räume sei festzuhalten, dass schwere Verbrennungspatienten nicht in jedem Fall Einzelzimmer brauchen würden. Dies sei vor allem dann der Fall, wenn schwere Verbrennungspatienten zeitlich gestaffelt eingeliefert würden, da diese vor gegenseitiger Infektion zu schützen seien. Dies gelte nicht, wenn Verbrennungspatienten gleichzeitig eingeliefert würden. In diesem Fall könnten solche Patienten zusammen einen Raum belegen. Grundsätzlich habejeder Patient seine eigenen Apparaturen, damit diese nicht durch andere Patienten infiziert würden. Diese Gefahr bestehe bei der gleichzeitigen Einlieferung von zwei Verbrennungspatienten nicht in diesem Ausmass. Die GOPS hätte nach der ersten Behandlungsphase vor allem die Aufgabe, die Verbrennungsfälle an die verschiedenen Spitäler respektive Verbrennungszentren zu verteilen. Dies sollte in Friedenszeiten dann keine Probleme stellen, wenn es sich nicht um einen sehr grossen Katastrophenfall handle. Anders sehe die Behandlung im Kriegsfall aus, wenn man die GOPS nicht mehr verlassen könne. In keinem Fall sei die GOPS für die längerdauernde Aufnahme von Verbrennungspatienten eingerichtet.

5. Das Gericht kommt gestützt auf die Ausführungen von Prof. S. zum Schluss, dass die GOPS nur geeignet ist, Verbrennungspatienten im Sinne einer Übergangslösung aufzunehmen. Für eine langfristige Behandlung ist sie nicht geeignet. Hingegen bestehtfürdieaufnahme dieser Patienten auch in einem Katastrophenfall genügend Kapazitätfüreineerste Intensivbehandlung. Offengelassen hat der Experte die Frage für den Kriegsfall, da dort die Randbedingungen nicht mit einem Katastrophenfall in Friedenszeiten zu vergleichen seien. In jener Situation muss davon ausgegangen werden, dass eine Verteilung der Patienten nicht mehr möglich ist, so dass bei der Weiterbehandlung eine Triage vorzunehmen ist, die grundsätzlich der Behandlung von Patienten mit grösseren Heilungschancen Vorrang gibt. Diese Informationen lassen sich weder direkt noch indirekt aus dem Text der Erläuterungen entnehmen. Ausgehend von den medizinischen, räumlichen und technischen Möglichkeiten der Behandlung von schweren Verbrennungspatienten in der GOPS erachtet das Gericht die Behauptung, dass auch schwere Verbrennungspatienten zweckmässig behandelt werden könnten, zwar nicht als falsch, so doch aber in einem Ausmasse unklar, dass darüber beim Stimmbürger falsche Vorstellungen insbesondere in bezug auf Dauer und Umfang der Behandlung entstehen können. Die Formulierung der zweckmässigen Behandlung lässt einen gewissen Interpretationsspielraum offen. Unter zweckmässig soll die Optimierung der Überlebenschance von Verbrennungspatienten verstanden werden, welche die GOPS insofern gewährleistet, als sie die notwendigen Hilfsmittel und Räumlichkeiten für eine erste Intensivbehandlung zur Verfügung stellt. Ist aber davon auszugehen, dass der beanstandete Satz zwar nicht falsch, so doch in Ermangelung weiterer Erläuterungen unklar ist, stellt sich die Frage nach den rechtlichen Konsequenzen.

6. Gemäss bundesgerichtlicher Praxis reicht die Feststellung von fehlerhaften Informationen in Erläuterungen nicht aus, um eine Abstimmung zu annullieren. Vielmehr bedarf es einer entscheidenden Beeinflussung des Abstimmungsresultates, wobei es genügt, wenn diese aufgrund der Umstände im Bereich des Möglichen liegt (BGE 112 la 393 f.).

Gegenstand der Abstimmung ist der Verpflichtungskredit für die Projektierung bis und mit Baukreditvorlage von Fr. 550'000.- für die Erstellung einer GOPS. Die Stimmbürger haben sich somit erst mit der Finanzierung der Projektierungsvorlage zu befassen, wobei selbst die Annahme dieses Vorprojektierungskredits noch vollständig offen lässt, ob der Baukredit und somit das Vorhaben an sich in einem späteren Zeitpunkt bewilligt werden. Die Referendumsträger, das Komitee'GOPS nein' Liestal, spricht sich in erster Linie gegen die Vorlage aus, weil es sich in seinen Augen um ein „sinnloses Zivilschutzvorhaben" handelt, welches zur Folge hat, dass im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes die im Gesundheitswesen arbeitenden Frauen in die Armee integriert würden. Zudem sei zu befürchten, dass mit dem Vorgaukeln einer trügerischen Sicherheit atomare, chemische und gentechnologische Anlagen durchgesetzt würden. Die Argumente der Gegner der Vorlage werden offensichtlich von einer grundsätzlichen Haltung gegen Projekte, welche in direktem oder indirektem Zusammenhang mit dem Zivilschutz und damit mit der Institution Armee stehen, getragen. Gegenstand der Abstimmung ist aber vorerst lediglich der Projektierungskredit. Zweifellos wird ein Entscheid darüber auch von der dahinterstehenden Sache - der geplanten GOPS - beeinflusse. Der Stimmbürger wird somit nach der grundsätzlichen Aufgabe dieses Projekts in Friedens- und Kriegszeiten fragen. Indessen hat er sich darüber noch heute keine abschliessende Meinung zu bilden, sondern kann diese von späteren Erkenntnissen abhängig machen, welche möglicherweise wiederum vom Abstimmungsresultat über den Projektierungskredit (und im Falle dessen Annahme von der Projektierung selbst) mitbestimmt werden. So ist es nicht ausgeschlossen, dass ein Stimmbürger zwar für den Projektierungskredit stimmt, sich aber in einem späteren Zeitpunkt doch gegen die GOPS ausspricht. Es ist somit im derzeitigen Stadium der Projektierung nicht zu erwarten, dass Fragen wie diejenige nach der zweckmässigen Behandlung von schweren Verbrennungspatienten beim Stimmbürger im Vordergrund stehen. Auch im Vorfeld der Abstimmung vom 26. November 1989 kann deshalb die Möglichkeit einer entscheidenden Beeinflussung des Abstimmungsresultates durch die unklare Formulierung mit Sicherheit angeschlossen werden.

Das Gericht kommt somit zum Schluss, dass die von der Beschwerdeführerin beanstandete Unklarheit im Zusammenhang mit der gesamten Abstimmungsvortage von derart untergeordneter Bedeutung ist, dass eine entscheidende Beeinflussung des Abstimmungsresultates verneint werden muss. Aus diesem Grund ist die Beschwerde abzuweisen.

Entscheid des Verfassungsgerichts vom 17.11.1989 i.S. PH. (Nr. 74)

Fortsetzung

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