Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1989

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13.1.2 Die Erschliessung als Voraussetzung der materiellen Enteignung

Die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache bedingt die Verwirklichung derselben in naher Zukunft und mit hoher Wahrscheinlichkeit. Dabei sind alle rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen, welche die Überbauungschance beeinflussen können. Dazu gehören unter anderem die Erschliessungsverhältnisse sowie der Stand der kommunalen und kantonalen Planung (E. 2b).

Sofern im massgebenden Zeitpunkt weder ein rechtskräftiger Strassennetzplan noch rechtskräftige Bau- und Strassenlinienpläne bestehen, sind die rechtlichen Voraussetzungen für die Erschliessung nicht erfüllt. Die Erstellung neuer Gemeinde- und Privatstrassen mit Einmündungen in Kantonsstrassen ist nur zulässig, wenn sie in einem rechtskräftigen Strassennetzplan oder Quartierplan enthalten sind. Ist aber die Baureife eines Grundstücks von einer planerischen Entscheidung abhängig, die in einem demokratischen Willensbildungsprozess getroffen werden muss, fehlt es an einer Überbauungsmöglichkeit, die sich in naher Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit verwirklichen lässt (§ 26 Abs. 2 BauG; E. 5).

Liegt ein Grundstück innerhalb des GKP und muss vor dem Bau ein Detailplan des Anschlusskanals erstellt werden, stellt dies eine wesentliche Änderung des GKP dar, die vom Einwohnerrat zu beschliessen ist. Damit fehlt es an der Möglichkeit einer mit hoher Wahrscheinlichkeit realisierbaren Überbauung in naher Zukunft (§ 5 Abs. 3 und 4 KanalisationsR; E. 6).

Setzt der Bau der Kanalisationsanlage eine Unwesentliche Änderung» des GKP voraus, welche der Genehmigung des Einwohnerrats und des Regierungsrats bedarf, so kann nicht von einer in naher Zukunft realisierbaren Überbauungschance gesprochen werden (§ 5 Abs. 3 und 4 KanalisationsR); die Überbauungsmöglichkeit ist im übrigen erst dann genügend konkretisiert, wenn der Grundeigentümer bereits vor Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung einen Antrag auf Übernahme der Vorfinanzierung gestellt hat (E. 6).

Bei der Beurteilung der Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung den Tatbestand der materiellen Enteignung erfüllt, geht es nicht an, einem einzigen Hindernis ausschlaggebende Bedeutung zuzumessen (E. 7 und 8).

Auch im Enteignungsverfahren werden die ausserordentlichen Kosten der obsiegenden Partei nach dem Zeitaufwand des Rechtsvertreters bemessen. Dieser kann bis auf das Doppelte erhöht werden, sofern es sich um eine besonders schwierige oder bedeutsam Streitsache handelt (§ 23 Abs. 4 VRG, §§ 2 Abs. 1 und 4 Abs. 1 TO; E. 9).

Zum Begriff der materiellen Enteignung vgl. 13.1.1.

Sachverhalt

Die Christoph Merian Stiftung (CMS) ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 203 GB Birsfelden (Hagnau) im Halte von 44'324 m 2 . Gemäss heute noch gültigem Vertrag vom 23./25. November 1983 ist das Areal der Stadtgärtnerei des Kantons Basel-Stadt zur Anlage von Pflanzgärten bzw. zur Unterverpachtung an Pflanzlandgärtner verpachtet worden. Im Jahr 1955 erfolgte eine Einzonung in die Wohnzone W3, in welcher die Erstellung von Einzel- und Reihenhäusern bis zu drei Vollgeschossen in offener Überbauung zulässig gewesen wäre. Mit Zustimmung des Gemeinderates hätten auch Hochbauten mit fünf oder mehr Vollgeschossen verwirklicht werden können. Am 10. Dezember 1980 beschloss der Einwohnerrat, die Parzelle Nr. 203 zur Hauptsache in die Spezialzone "Familiengärten" und zum kleineren Teil (Hangabschnitt) in die Grün- bzw. Aussichtszone einzuweisen. Mit Entscheid vom 1. Dezember 1981 genehmigte der Regierungsrat diese Umzonung und wies gleichzeitig die von der CMS dagegen erhobene Einsprache ab. Eine beim Enteignungsgericht angehobene Klage auf materielle Enteignung hiess dieses gut und verurteilte die Gemeinde Birsfelden zur Bezahlung einer Entschädigung aus materieller Enteignung im Betrage von Fr. 16'276'640.- sowie einer Inkonvenienzentschädigung von Fr. 32'616.70 nebst Zins zu 5% ab Datum der Klageeinreichung. Gegen dieses Urteil erhobt die Gemeinde Beschwerde beim Verwaltungsgericht.

Erwägungen

2. b) Das Bundesgericht unterscheidet beider Umschreibung der materiellen Enteignung zwei verschiedene Tatbestände. Der erste liegt vor, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt, oder besonders schwer eingeschränkt wird, weil dem Eigentümer eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Der zweite ist gegeben, wenn ohne Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit unvereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 111 lb 261 E. 2a; 110 lb 32 E. 4; 109 lb 15; 107 lb 383 mit Hinweisen). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen (BGE 109 lb 15/16 E. 2; 107 lb 223 E. 2 mit Hinweisen). Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 109 lb 16 E. 2; 106 la 373 E. 2a).

Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Grundstück sehr wahrscheinlich in naher Zukunft besser hätte genutzt werden können, sind nach der Rechtsprechung alle rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen, welche die Überbauungschance beeinflussen können. Dazu gehören das im fraglichen Zeitpunkt geltende Bundesrecht sowie die kantonalen und kommunalen Bauvorschriften, der Stand der kommunalen und kantonalen Planung, die Lage und Beschaffenheit des Grundstücks, die Erschliessungsverhältnisse und die bauliche Entwicklung in der Umgebung (BGE 109 lb 16 E. 2; 106 la 373 E. 2b mit Hinweisen).

Diese verschiedenen Faktoren sind zu gewichten. Dabei ist in erster Linie auf die rechtlichen Gegebenheiten abzustellen. Nur wo das Bauen rein rechtlich zulässig, tatsächlich möglich sowie nach den Umständen mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft zu erwarten gewesen wäre, kann in der Eigentumsbeschränkung, welche die Überbauung ausschliesst, ein besonders schwerer Eingriff gesehen werden, der eine Entschädigungspflicht auslöst. Als Gründe, die gegen die Überbauung eines Grundstücks in naher Zukunft sprechen, gelten nach der Praxis des Bundesgerichts beispielsweise das Erfordernis einer Ausnahmebewilligung, einer Änderung in der Zonenplanung, eines Erschliessungs-, Überbauungs- oder Gestaltungsplans, einer Baulandumlegung oder weitgehender Erschliessungsarbeiten (BGE 109 lb 16 E. 2; 107 lb 223 ff. E. 3; 106 la 190 E. 4d, 373 E. 2b, 376/377 E. 3d und e). In diesem Zusammenhang hat das Bundesgericht auch wiederholt erklärt, dass die Notwendigkeit eines Gemeindeversammlungs- oder Einwohnerratsbeschlusses in der Regel die Annahme ausschliesst, ein Grundstück lasse sich in naher Zukunft mit hoher Wahrscheinlichkeit überbauen (vgl. BGE 107 lb 226f. E. 3d; 106 la 190 E. 4d; Urteil des Bundesgerichts vom 10. November 1982, in BVR 1983, Seite 203 ff.). Auch genügen die Erschliessbarkeit einer Parzelle und unter Umständen selbst deren Erschliessung nicht ohne weiteres, um die Überbaubarkeit zu bejahen (BGE 109 lb 16 E. 2; 103 lb 222 f. E. 5b; 101 la 227 E. 4b).

5. a) Um die Frage der Verkehrserschliessung beurteilen zu können, ist zunächst die topografische Situation des Hagnau-Areals kurz zu beschreiben. Die Parzelle Nr. 203 stösst im Westen an die Birseckstrasse (= Kantonsstrasse) und im Osten an die Muttenzerstrasse (= Gemeindestrasse). An der Nord- und Südgrenze besteht kein direkter Strassenanstoss. Der weitaus grösste Teil des Areals ist flach und befindet sich auf gleichem Niveau wie die Birseckstrasse. Lediglich im Osten befindet sich ein durchgehender Steilhang, der das Gelände gegen die Muttenzerstrasse hin abschliesst.

b) Das kantonale Baugesetz, welches seit Januar 1969 unverändert in Kraft steht, enthält in den §§ 26 und 27 Vorschriften über die kommunale Strassenplanung. Die generelle Festlegung des öffentlichen Strassennetzes erfolgt im Strassennetzplan. Gemäss § 26 Abs. 1 BauG enthält dieser Plan die bestehenden, die zu korrigierenden und die projektierten Verkehrswege und Parkierungsflächen. Der Strassennetzplan muss mit den Zonen- und Kanalisationsplänen übereinstimmen und bedarf der Zustimmung der Gemeindeversammlung. Konkretisiert wird der Strassennetzplan durch die Bau- und Strassenlinienpläne, welche die genaue Lage der bestehenden oder projektierten Strassen, Plätze und Parkierungsflächen sowie der Baulinien festlegen (§ 27 Abs. 1 BauG). Bau- und Strassenlinienpläne können auch dann erlassen werden, wenn noch kein Strassennetzplan besteht. In diesem Fall müssen die Pläne aber von der Gemeindeversammlung (bzw. vom Einwohnerrat) beschlossen werden (§ 27 Abs. 2 BauG).

c) Gemäss den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz, welche von keiner Seite bestritten werden, hat im massgebenden Zeitpunkt (l. Dezember 1981) für das Hagnau-Areal weder ein Strassennetzplan noch ein Bau- und Strassenlinienplan bestanden. 1978/79 wurde für dieses Areal im Zusammenhang mit der Quartierplanung erstmals ein Strassennetzplanentwurf ausgearbeitet. Darin war die Erstellung von zwei Aus-/Einfahrten von der Parzelle Nr. 203 auf die Birseckstrasse (Kantonsstrasse) vorgesehen. Die beiden Einmündungen hätten durch eine parzelleninterne Erschliessungsstrasse (Gemeindestrasse) miteinander verbunden werden sollen. Dieser Entwurf wurde jedoch vom Volk in der Abstimmung vom 18. Februar 1979 verworten. Der heute geltende Strassennetzplan sieht eine Erschliessungsstrasse vor, die entlang der Grenze zwischen den Parzellen Nr. 203 und 681 verläuft und an der Nordwestecke des Hagnau-Areals in die Birseckstrasse mündet. Dieser Plan trat erst in Kraft, nachdem der Auszonungsbeschluss für die Parzelle Nr. 203 bereits getroffen worden war(Beschluss des Einwohnerrats vom 29. März 1982; Genehmigungsbeschluss des Regierungsrats vom 16. August 1983).

Nach § 95 Abs. 1 BauG dürfen Ausfahrten und Ausgänge auf Strassen und Plätze, welche dem öffentlichen Verkehr dienen, nicht zu einer Behinderung oder Gefährdung des Strassenverkehrs führen. § 22 BPV schreibt ferner vor, dass Ein- und Ausfahrten von Garagen, Einstellhallen und Parkplätzen an verkehrstechnisch geeigneten Stellen so an das öffentliche Strassenareal anzuschliessen sind, dass der öffentliche Verkehr gut zu übersehen ist und so wenig wie möglich beeinträchtigt wird. Nach konstanter Praxis des Verwaltungsgerichts bilden diese Bestimmungen eine genügende Rechtsgrundlage, um Zu- und Wegfährt von Privatarealen auf eine Durchgangsstrasse hin einzuschränken oder unter Umständen sogar zu verbieten. Ein Verbot ist insbesondere dann zulässig, wenn eine anderweitige Erschliessung der Parzelle grundsätzlich möglich ist. Die Praxis der Verwaltungsbehörden, bei Bauparzellen, die an eine Kantonsstrasse angrenzen, eine rückwärtige Erschliessung zu verlangen, ist vom Verwaltungsgericht ebenfalls gebilligt worden. Ausnahmen gelten für Tankstellenzufahrten sowie für Grundstücke, bei denen eine rückwärtige Erschliessung aus topografischen Gründen unmöglich oder unzumutbar erscheint (vgl. VGE vom 24. November 1971 i.S. D.AG; VGE vom 25. September 1974 i.S. E.F; BLVGR. 1974, Seite 11 4; VGE vom 4. Dezember 1985 i.S. B., in BLVGE 1985, Seite 40 f.).

Die genannten Bestimmungen, welche die Verkehrssicherheit auf Durchgangsstrassen gewährleisten sollen, werden ergänzt durch § 26 Abs. 2 BauG. Gemäss dieser Vorschrift dürfen Gemeinde- und Privatstrassen mit Einmündungen in Kantonsstrassen nur neu erstellt oder ausgebaut werden, wenn sie in einem rechtskräftigen Strassennetzplan oder Quartierplan enthalten sind. Der Regierungsrat kann Einmündungen, die unter Umgehung dieser Vorschrift erstellt oder ausgebaut worden sind, für jeglichen Verkehr sperren. Dass diese Bestimmung keinerlei Ausnahmen zulässt, hat auch das Verwaltungsgericht - mit Blick auf die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt (VGE vom 25. September 1974 i.S. E.F., in BLVGR. 1974, Seite 111 f.).

e) Im vorliegenden Fall steht fest, dass eine Verkehrserschliessung des Hagnau-Areals von der Muttenzerstrasse her aus topografischen Gründen (Steilhang) ausgeschlossen oder jedenfalls stark erschwert ist. Die Vorinstanz und die Parteien sind sich darin einig, dass eine solche Erschliessung, obwohl sie aus verkehrsplanerischer Sicht an sich erwünscht wäre, praktisch nicht in Frage kommt. Der Gerichtsexperte hat an der heutigen Hauptverhandlung einen Anschluss an die Muttenzerstrasse als technisch sehr aufwendig bezeichnet. Um eine solche, parallel zum Hang verlaufende Strasse zu realisieren, müsste auch Land von der südlichen Nachbarparzelle (Parzelle Nr. 1620 ARA Birs 11) in Anspruch genommen werden. Die Vorinstanz hat deshalb diese Erschliessungsvariante zu Recht als unzumutbar bezeichnet. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist unter diesen Umständen eine Erschliessung von der Birseckstrasse (Kantonsstrasse) her grundsätzlich zulässig. Dies bedeutet jedoch - entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht, dass die rechtlichen Voraussetzungen für die Erschliessung im massgebenden Zeitpunkt erfüllt gewesen sind. Gemäss dem bereits zitierten § 26 Abs. 2 BauG ist die Erstellung neuer Gemeinde- und Privatstrassen mit Einmündungen in Kantonsstrassen nur zulässig, wenn sie in einem rechtskräftigen Strassennetzplan oder Quartierplan enthalten sind. Das Verwaltungsgericht hat zwar vereinzelt einen Anschluss auf eine Kantonsstrasse bewilligt, obwohl dies im Strassennetzplan nicht vorgesehen war (VGE vom 4. Dezember 1985 i.S. B., auszugsweise publiziert in BLVGE 1985, Seite 40 f.). Im damals zu beurteilenden Fall ging es jedoch nicht um eine Gemeinde- oder Privatstrasse, sondern um eine kurze Zufahrt zu Garagen oder Abstellplätzen mit direktem Anstoss an die Kantonsstrasse. Das Gericht ermöglichte damit die Verkehrserschliessung einer Bauparzelle (1'1 25 M2), welche mit drei Einfamilienhäusern überbaut werden sollte; die Fahrstrecke ab Kantonsstrasse zu den Parkplätzen betrug rund 25 m. Die ausnahmslose Geltung des § 26 Abs. 2 BauG wurde durch dieses Urteil nicht in Frage gestellt. Eine Parzelle von der Grösse des Hagnau-Areals kann nur mit Hilfe einer Strasse vollständig erschlossen werden. Da im massgebenden Zeitpunkt kein rechtskräftiger Strassennetzplan vorhanden war, hätte die Grundeigentümerin keine Privatstrasse bauen dürfen und hätte folglich - mangels ausreichender Erschliessung - auch nicht mit der Erteilung einer Baubewilligung rechnen können. Die gegenteiligen Auskünfte, die das kantonale Tiefbauamt der Vorinstanz erteilt hat, stehen mit der gesetzlichen Regelung von § 26 Abs. 2 BauG in Widerspruch. Im Rahmen der Behandlung des Baugesuchs vom 7. Oktober 1980 hat im übrigen auch das Tiefbauamt ausdrücklich festgestellt, dass die Baubewilligung erst erteilt werden dürfe, wenn entweder der Strassennetzplan oder der Bau- und Strassenlinienplan der Erschliessungsstrasse rechtskräftig geworden ist.

Die Tatsache, dass im massgebenden Zeitpunkt bereits zwei Strasseneinmündungen in die Birseckstrasse existiert haben, führt zu keiner anderen Beurteilung. Beim Fröschenweg handelt es sich um eine Erschliessungsanlage, welche mit Sicherheit vor Inkrafttreten des BauG erstellt worden ist (vgl. den kommunalen Zonenplan in der Fassung vom 7. Februar 1952). Der Bau des Fröschenwegs eignet sich deshalb nicht als Präjudiz, um eine von § 26 Abs. 2 BauG abweichende Behandlung verlangen zu können. Die Freulerstrasse, welche am südlichen Ende des Gemeindegebietes in die Birseckstrasse einmündet, ist im Rahmen des Nationalstrassen-Anschlusses "Hagnau" als Kantonsstrasse erstellt worden. Der Kanton hat diese Strasse erst im Jahre 1976 an die Einwohnergemeinde Birsfelden abgetreten (vgl. den Regierungsratsbeschluss Nr. 2993 vom 19. Oktober 1976). Für den Bau der Freulerstrasse (als Kantonsstrasse) ist somit ein Strassennetzplan im Sinne von § 26 Abs. 2 BauG ebenfalls nicht erforderlich gewesen. Auch aus dem Bau der Freulerstrasse hätte sich also kein Anspruch auf eine vom Gesetz abweichende Behandlung ableiten lassen.

f) Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Eigentümerin des Hagnau-Areals im massgebenden Zeitpunkt die rechtlichen Voraussetzungen für die Verkehrserschliessung über die Birseckstrasse nicht aus eigener Kraft hätte herbeiführen können. Die Verwirklichung eines Strassenanschlusses wäre vielmehr erst nach der Verabschiedung eines Strassennetzplanes möglich gewesen. Die Baureife wäre also von einer planerischen Entscheidung abhängig gewesen, die in einem demokratischen Willensbildungsprozess getroffen werden muss. Unter diesen Umständen kann nicht mehr davon ausgegangen werden, die Überbauung hätte sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen lassen (vgl. BGE 107 lb 226 f. E, 3d; 106 la 190 E. 4d; BVR 1983, Seite 216 E. 3d).

Einem Anschluss des Hagnau-Areals an die Muttenzerstrasse hätten im massgebenden Zeitpunkt keine rechtlichen Hindernisse entgegengestanden, müssen doch Anschlüsse an eine Gemeindestrasse nicht in einem Strassennetzplan vorgesehen sein. Ob sich ein derartiger Strassenanschluss technisch hätte realisieren lassen, kann offenbleiben. Aufgrund der Aussagen des Gerichtsexperten steht jedenfalls fest, dass für eine Erschliessung via Muttenzerstrasse die südliche Nachbarparzelle in Anspruch genommen werden müsste. Dies wiederum hätte die Abtretung des Eigentums oder zumindest die Einräumung dinglicher Rechte vorausgesetzt. Die Erschliessung wäre somit nicht allein vom Willen der Grundeigentümerin, sondern von der Zustimmung weiterer Beteiligter abhängig gewesen, was nach der Praxis des Bundesgerichts die Überbaubarkeit in naher Zukunft ebenfalls ausschliesst (vgl. BGE 113 lb 137 E. 4c).

Fortsetzung

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