Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1989

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1 Politische Rechte

1.1 Teilungültigerklärung einer Initiative

Die Bindung des Gerichts an die Parteibegehren hat zur Folge, dass ein Landratsbeschluss nur insoweit überprüft werden kann, als er von den Beschwerdeführern beanstandet wird (§ 19 VRG; E. 4).

§ 29 Abs. 1 KV stellt auch die Rechtsgrundlage für eine teilweise Ungültigerklärung einer Initiative durch den Landrat dar (E. 5).

Enthält eine Initiative verschiedene, grundsätzlich gleichbedeutende Anliegen, die sich nur teilweise als rechtswidrig erweisen, ist eine Teilungültigerklärung dann zulässig, wenn der verbleibende Inhalt nicht von gänzlich untergeordneter Bedeutung ist, dem ursprünglichen Sinn und Zweck der Initiative entspricht und aus sich selbst heraus ohne zusätzliche Erläuterungen verständlich ist (E. 6 und 7).

Das Erfordernis der Offensichtlichkeit der Rechtswidrigkeit einer für ungültig erklärten lnitiativbestimmung erfordert eine augenscheinliche, sichtbare und damit sofort erkennbare Rechtswidrigkeit derselben (§ 29 Abs. 1 KV,- E. 8).

Der zu beurteilende Teil der Initiative erfüllt auch in reduzierter Form Sinn und Zweck der ursprünglichen Initiative. Im weiteren kann davon ausgegangen werden, dass die Unterzeichner der Initiative ihre unterschriftliche Zustimmung auch ohne den mangelhaften Teil gegeben hätten (E. 9).

Weder die Aufhebung der Handänderungssteuer noch der Erlass der Grundstücksgewinnsteuer für Veräusserer von selbstgenutztem Wohneigentum zum Zwecke des Erwerbs von wiederum selbstgenutztem Wohneigentum ist offensichtlich rechtswidrig, so dass die Ungültigerklärung sämtlicher Bestimmungen der Initiative willkürlich ist (E. 10 und 11).

Die Reduktion der Parteientschädigung liegt im Ermessen des Gerichts und erfolgt in Berücksichtigung der Notwendigkeit der Bemühungen, des geleisteten Aufwandes, des Schwierigkeitsgrades und des Einflusses dieser Bemühungen auf die Entscheidfindung des Gerichts (§ 23 Abs. 1 VRG; E. 12).

Sachverhalt

Am 22. August 1985 reichte das Komitee für Sparen und Wohneigentum bei der Landeskanzlei die nichtformulierte Initiative „Für Sparen und Wohneigentum" ein. Die Initiative hat folgenden Wortlaut:

„1. Das Sparen, besonders das Sparen zum Zwecke des Erwerbs von selbstgenutztem Wohneigentum, ist in geeigneter Weise steuerlich zu begünstigen.

2. Der Neuerwerber von selbstgenutztem Wohneigentum wird in den ersten Jahren steuerlich entlastet.

3. Der Eigenmietwert wird nicht mehr besteuert. Dafür können Schuldzinsen und Unterhaltskosten nur abgezogen werden, soweit sie einen im Gesetz festzulegenden Betrag oder Anteil übersteigen. Der Gesetzgeber hat bei diesem Forderungspaket durch geeignete Anordnungen dafür zu sorgen, dass sich keine wesentlichen Steuervorteile für einzelne Fälle von selbstgenutztem Haus- und Wohneigentum ergeben.

4. Die Handänderungssteuer wird vom Erwerber von selbstgenutztem Wohneigentum nicht erhoben.

5. Die Grundstückgewinnsteuer und die Handänderungssteuer werden dem Veräusserer von selbstgenutztem Wohneigentum erlassen, sofern er sich innert zwei Jahren ein Ersatzobjekt beschafft und wiederum selber nutzt."

Nach Einholung eines Gutachtens über die Frage der Rechtmässigkeit der Initiative beim Rechtsdienst des Regierungsrates legte dieser die Initiative am 2. Februar 1988 dem Landrat mit dem Antrag vor, sie für ungültig zu erklären. Die landrätliche Finanzkommission beantragte dem Landrat mit Beschluss vom 30. Oktober 1988, die Initiative mit Ausnahme von deren Ziffer 3 für gültig zu erklären. Am 19. Januar 1989 beschloss der Landrat, die Initiative gesamthaft für ungültig zu erklären. Mit Beschwerde ans Verfassungsgericht beantragen die Beschwerdeführer, der Landratsbeschluss vom 19. Januar 1989 sei insoweit für ungültig zu erklären bzw. aufzuheben, als darin Ziffer 1, 2, 4 und 5 des lnitiativbegehrens für ungültig erklärt worden seien.

Erwägungen

4. Anfechtungsgegenstand der vorliegenden Verfassungsbeschwerde ist der Landratsbeschluss vom 19. Januar 1989, mit welchem die Initiative „Für Sparen und Wohneigentum" für ungültig erklärt worden ist. Indem die Beschwerdeführer die Aufhebung dieses Beschlusses lediglich für die Ziffern 1, 2, 4 und 5 beantragen, steht dem Verfassungsgericht keine Entscheidbefugnis über die Rechtmässigkeit der Ungültigerklärung von Ziff. 3 der Initiative zu, da es gemäss § 19 VRG an die Parteibegehren gebunden ist. Streitgegenstand ist damit lediglich ein Teil der Initiative, nämlich Ziff. 1, 2, 4 und 5, womit bereits aus prozessrechtlichen Gründen die Frage der Teilungültigkeit zu entscheiden ist.

5. § 29 Abs. 1 KV gibt dem Landrat die Möglichkeit, eine Initiative mit unmöglichem oder offensichtlich rechtswidrigem Inhalt für ungültig zu erklären. Weder die kantonale Verfassung noch das Bundesrecht stellen über die Frage der Teilungültigerklärung von kantonalen Volksinitiativen Bestimmungen auf. Hingegen entschied das Bundesgericht in BGE 110 la 1 82, dass die Ermächtigung eines Kantonsparlamentes zur Ungültigerklärung einer Initiative erst recht auch den schonenderen Weg der Teilungültigerklärung beinhalte. In diesem Licht ist auch § 29 Abs. 1 KV auszulegen, welcher dem Landrat damit die verfassungsmässige Grundlage auch für eine Teilungültigerklärung für Initiativen liefert, sofern Unmöglichkeit resp. offensichtliche Rechtswidrigkeit vorliegt.

6. Es gilt,in einem nächsten Schritt zu prüfen, unterwelchen Voraussetzungen von einer Totalungültigerklärung einer Initiative abzusehen und diese nur in den für offensichtlich rechtswidrig erkannten Teilen für ungültig zu erklären ist. Noch im Entscheid BGE 61 1 331 stellte sich das Bundesgericht auf den Standpunkt, dass die zuständige Behörde das Recht für sich in Anspruch nehmen darf, Initiativen auch ohne gesetzliche Grundlage dann für ungültig zu erklären, wenn diese gegen Verfassungsrecht verstossen. Damit erscheine „es auch als eine durch die Gewährleistung des Initiativrechts nicht präjudizierte, der freien Rechtsfindung der betreffenden Behörde anheimgegebene Frage, wie vorgegangen werden soll, wenn der Vorschlag der Initianten nicht in seiner Gesamtheit, sondern nur durch die ihm gegebene Ausdehnung der Verfassung widerspricht, ob er auch dann als Ganzes zurückgewiesen werden darf oder wenigstens der verfassungsmässige Teil dem Volke zu unterbreiten ist" (BGE 61 1 338). Das Bundesgericht verneint in diesem Entscheid den Anspruch auf Teilungültigkeit einer Initiative in jedem Fall bei Vorliegen eines in Form einer einheitlichen einfachen Anregung gemachten Vorschlages, lässt die Frage aber für als ausgearbeitete Gesetzesentwürfe eingereichte Vorlagen offen. Die notwendige Voraussetzung für das Recht der Initianten auf Befragung des Volkes bilde eine in der gesetzlichen Form erfolgte Willensäusserung der erforderlichen Zahl von Stimmberechtigten zugunsten desjenigen Begehrens, das dem Volk unterbreitet werden soll. Beziehe sich die Verfassungswidrigkeit nicht auf einen bloss untergeordneten Punkt, könne kaum mit Sicherheit gesagt werden, ob auch das verfassungsmässig zulässige, eingeschränkte Begehren die erforderliche Unterschriftenzahl auf sich vereinigt hätte. Es sei deshalb den Behörden nicht zuzumuten, dem auf die Initiative abgestützten Ausführungserlass bloss einen beschränkteren, sich im verfassungsmässigen Rahmen haltenden Inhalt zu geben, von dem nicht feststehe, dass das Volk ihm bei entsprechender Fassung schon der an es gerichteten Frage ebenfalls zugestimmt hätte. Mit diesen Worten lehnt das Bundesgericht einen Anspruch auf blosse Teilungültigerklärung der Initiative ab (BGE 61 I 338 f.). In einem weiteren Entscheid vom 17. Juni 1959 (veröffentlicht in ZBI. 1960, S. 281 ff.) sagt das Bundesgericht, dass die Streichung von Bestimmungen in Volksinitiativen nur dann in Frage komme, wenn sie untergeordneter Natur seien oder aber selbständige Bedeutung hätten und mit den übrigen Bestimmungen bloss äusserlich verbunden seien (insbesondere Seite 285 unter Verweis auf BGE 61 I 338/9). Noch im Entscheid BGE 98 la 637 ff., insbesondere S. 645, hält das Bundesgericht an seiner in BGE 61 I 337 ff. begründeten Praxis fest und verneint einen aus dem Initiativrecht abgeleiteten Anspruch des Stimmbürgers, dass ihm die zuständige Behörde den verfassungsmässigen Teil eines im übrigen verfassungswidrigen Volksbegehrens unterbreitet. Jedoch könne sich unter Umständen ein solcher Anspruch je nach der Art des eingereichten Vorschlages ergeben. Damit leitete das Bundesgericht eine Änderung seiner Praxis ein und entschied in BGE 105 Ia 362 ff. (insbesondere S. 365), dass die zu ergreifenden Massnahmen im Verhältnis zur Nichtbeachtung der Rechtsnorm stehen müssen, was es wie folgt zum Ausdruck bringt: „Si le vice ne frappe qu'une partie mineure de l'initiative sans en atteindre le fondement ou la raison d'etre, une déclaration d'irrecevabilité totale pourrait paraître une sanction excessive, au regard du droit fédéral." Das Bundesgericht hält aber sodann einschränkend fest: „ll faut observer d'autre part que le respect de la volonté des signataires de l'initiative empeche qu'on soumette au vote populaire une initiative amputée d'une partie de son contenu sans leur accord expres (sous forme de clause autorisant le comitiäéd'initiative a retirer tout ou partie de l'initiative) ou présumié (lorsqu'on peut raisonnablement admettre que les signataires auraient donné leur accord â l'initiative, meme sans sa partie vicilée). Pour le surplus, les consééquences de l'informalité frappant certaines parties d'une initiative relevent du droit cantonal, que le Tribunal fédéral ne peut revoir que dans le cadre de l'arbitraire" (BEG 105 la 365 mit Hinweisen auf Doktrin und Rechtsprechung). Seit seinem Entscheid BGE 61 I 331 ff. ging das Bundesgericht somit schrittweise dazu über, auch die Teilungültigkeit einer Initiative unter bestimmten Voraussetzungen zuzulassen. Blieb es in BGE 98 la 645 noch relativ vage, stellte es in seinem grundlegenden Entscheid BGE 105 la 362 ff. differenziertere Kriterien zur Teilungültigkeit von Initiativen auf. Dieser Entscheid bildet nach wie vor die massgebliche Grundlage für die späteren Urteile des Bundesgerichts in dieser Frage. So bezieht sich BGE 110 la 245 ohne weitergehende Hinweise auf diesen Leitentscheid. In BGE 112 Ia 241 ff. hatte das Bundesgericht über eine ebenfalls in Form einer allgemeinen Anregung gehaltene Gesetzesinitiative zu urteilen, welche in einem ersten Punkt die stärkere Verankerung und breitere Streuung des selbstgenutzten Wohneigentums mittels steuerlicher Entlastungen von Sparanlagen verlangt, sofern diese dem Zweck des Erwerbs von Wohneigentum für den Eigenbedarf dienen. In einem zweiten Punkt forderten die Initianten den Verzicht auf die Eigenmietwertbesteuerung sowie die Vermögenssteuer nach einer bestimmten Anzahl Jahren seit dem Erwerb von Wohneigentum für den Eigenbedarf. Ebenso sollte die Grundsteuer aufgehoben werden. Ein dritter Teil der Initiative forderte steuerliche Vergünstigungen von Eigenheimbesitzern und deren Ehegatten im Pensionsalter. Unter Bezugnahme auf BGE 105 la 365 kommt das Bundesgericht in diesem Entscheid zum Schluss, dass der Verzicht auf die Eigenmietwertbesteuerung verfassungswidrig und demzufolge die gesamte Initiative für ungültig zu erklären sei, da mit der Ungültigerklärung des Hauptanliegens der lnitianten das Volksbegehren seiner Daseinsberechtigung beraubt würde (vgl. SGGVP 1986, S. 6 ff. E. 7). Es führt im weiteren aus, dass bei der Auslegung grundsätzlich vom Text der Initiative und nicht vom subjektiven Willen der Initianten auszugehen sei. Unzulässig sei deshalb die Beifügung von Vorbehalten und zusätzlichen Bedingungen, um ein Initiativbegehren mit der Verfassung in Einklang zu bringen. Dadurch würde der im Initiativbegehren zum Ausdruck kommende Wille der Unterzeichner in unzulässiger Weise verfälscht. In einem letzten Entscheid (BGE 112 la 382 ff.) greift es wiederum auf seine in BGE 105 la 362 ff. begründete Rechtsprechung zurück (vgl. insbesondere S. 389).

7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es in erster Linie Sache des kantonalen Gesetzgebers ist, die Voraussetzungen einer Teilungültigkeit zu umschreiben (vgl. ZBI. 1989, S. 493 f. und dortige Hinweise). Besteht aber auf kantonaler Ebene keine Regelung, erachtet das Bundesgericht die vollständige Ungültigerklärung unter den in BGE 105 la 362 ff. genannten Voraussetzungen für unverhältnismässig. Allerdings lässt das Bundesgericht offen, wie mit einer Initiative zu verfahren ist, welche verschiedene, grundsätzlich gleichbedeutende Anliegen enthält, die sich aber nur teilweise als rechtswidrig erweisen. Zwar schützte es in seinem in SGGVP 1986 veröffentlichten Entscheid die vollständige Ungültigerklärung der dort zu beurteilenden Initiative, da mit der Ungültigerklärung des Hauptanliegens der Initianten das Volksbegehren seiner Daseinsberechtigung beraubt würde, und verwies dafür unter anderem auf BGE 105 la 362 ff. (vgl. S. 7 f.). Das Bundesgericht nimmt damit wiederum auf seine in diesem Entscheid umschriebene Praxis Bezug, wonach in Berücksichtigung des Willens der Unterzeichner von Initiativen eine teilweise Ungültigerklärung nur dann zulässig sein soll, wenn vernünftigerweise angenommen werden darf, die Unterzeichner hätten die Initiative auch ohne die für rechtswidrig erklärten Teile unterschrieben. Indessen stellt dieses Erfordernis lediglich eine Vermutung dar, da im nachhinein zulässige Rückschlüsse nicht möglich sind. Aus diesem Grund sind die Voraussetzungen, welche zu dieser Annahme führen, ausgehend vom verbleibenden Inhalt der Initiative zu umschreiben. Das Verfassungsgericht erachtet eine Teilungültigerklärung dann als zulässig, wenn der verbleibende Inhalt nicht von gänzlich untergeordneter Bedeutung ist, dem ursprünglichen Sinn und Zweck der Initiative entspricht und aus sich selbst heraus ohne zusätzliche Erläuterungen verständlich ist. Im vorliegenden Fall darf davon ausgegangen werden, die Stimmbürger hätten die Initiative auch ohne die ungültigen Teile unterzeichnet.

8. In des verlangt das kantonale Recht in §29 Abs. l KV für die Ungültigerklärung einer lnitiative und - wie oben dargelegt - auch für Teile derselben, die Unmöglichkeit respektive die offensichtliche Rechtswidrigkeit der für ungültig zu erklärenden Bestimmung. Es stellt damit an die (Teil)ungültigkeit zusätzliche Anforderungen. Mit dem qualifizierenden Erfordernis der „Offensichtlichkeit" - die Unmöglichkeit spielt in casu keine Rolle - wird zum Ausdruck gebracht, dass die blosse Rechtswidrigkeit (eines oder mehrerer Begehren einer Initiative) nicht genügt, sondern dass es einer augenscheinlichen, sichtbaren und damit sofort erkennbaren Rechtswidrigkeit bedarf. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass der Rechtsverstoss eines solchen Begehrens immer auch von einer gewissen Schwere sein wird, weil die Initiative oder Teile davon entweder mit dem Verfassungsrecht des Kantons oder des Bundes oder mit Bundesrecht schlechthin kollidieren. Eine gegen kantonales Gesetzesrecht verstossende Initiative ist grundsätzlich nicht rechtswidrig, da es sich um Normierungen auf derselben Erlassstufe handelt, weshalb die neuere die vorbestandene Norm ohne weiteres abändern respektive aufheben darf (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Nr. 59 D la).In Abwägung zwischen demGrundsatz einer möglichst ungehinderten Ausübung der Volksrechte als einem Grundpfeiler der Demokratie einerseits (vgl. § 2 Abs. 2 KV) und der Durchsetzung des Legalitätsprinzipes als einer der Garanten des Rechtsstaates (vgl. § 4 Abs. 1 KV) andererseits darf das Recht zur Ergreifung einer Initiative und das Recht des Stimmbürgers, über Volksbegehren abzustimmen, nur in dem Ausmass beschnitten werden, als das politische Entscheidverfahren mit Sicherheit nurmehr dazu dienen wird, ein verfassungs- oder bundesrechtswidriges Gesetz entstehen zu lassen. Aus diesem Grund auferlegte sich das Parlament bewusst eine gewisse Zurückhaltung bei der dem politischen Volksentscheid vorgezogenen Rechtskontrolle.

Handelt es sich um nichtformulierte Begehren, ist deshalb bei der Annahme einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit umso grössere Zurückhaltung am Platz, so zu formulieren, dass er mit höherrangigem Recht in Übereinstimmung gebracht werden kann (vgl. Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in ZBI. 1982, 83. Bd., S. 24 ff.). Dabei ist im Auge zu behalten, dass das Gesetz selbst nur noch der akzessorischen Normenkontrolle unterliegt, was mit einer umfassenden Rechtskontrolle von Gesetzesinitiativen nicht unterlaufen werden soll. Auf der Grundlage dieser einerseits durch das kantonale Recht, andererseits durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung vorgegebenen Beurteilungskriterien soll als erstes geprüft werden, ob die nach rechtskräftig beschlossener Ungültigerklärung von Ziff. 3 durch den Landrat verbleibenden Ziffern 1, 2, 4 und 5 der Initiative von derart nebensächlicher Bedeutung sind und auch dem Zweck der ursprünglich eingereichten Initiative nicht mehr entsprechen, dass davon ausgegangen werden muss, die Unterzeichner der Initiative hätten diesen Ziffern unter den gegebenen Umständen nicht mehr zugestimmt. Ist diese Frage zu verneinen, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob die verbleibenden Bestimmungen der Initiative offensichtlich rechtswidrig im Sinne der Kantonsverfassung sind.

9. Ziff. 1 der Initiative verlangt die steuerliche Begünstigung des Sparens insbesondere zum Zwecke des Erwerbes von selbstgenutztem Wohneigentum. Damit entspricht die Bestimmung der in § 6 Abs. 3 KV formulierten Aufforderung an Kanton und Gemeinden, die Bildung von Privateigentum zur Selbstnutzung zu fördern. Auch Ziff. 2 geht in der allgemein gehaltenen Form nicht viel weiter als der in § 133 Abs. 2 lit. c KV normierte Verfassungsauftrag, das selbstgenutzte Wohneigentum steuerlich zu begünstigen, so dass in der Tat zu fragen wäre, ob Ziff. 1 und 2 neben Ziff. 3 nicht als von untergeordneter Bedeutung zu betrachten sind. Indes kann dies weder von Ziff. 4 und 5 gesagt werden. Sowohl die Aufhebung der Handänderungssteuer beim Erwerber gemäss Ziff. 4 als auch der Erlass der Grundstückgewinnsteuer und der Handänderungssteuer beim Veräusserer gemäss Ziff. 5 stellen konkrete Begehren mit schwerwiegenden Auswirkungen für das Steuerrecht dar. Sämtliche verbleibenden Begehren werden nach wie vor von Sinn und Zweck der Initiative, nämlich der steuerlichen Begünstigung des Sparens zum Zwecke des Erwerbs von selbstgenutztem Wohneigentum respektive des selbstgenutzten Wohneigentums selbstgetragen. Darüberhinaus sind sie ohne weiteres aus sich heraus und ohne zusätzliche Erläuterungen für den Stimmbürger verständlich, womit davon ausgegangen werden darf, dass mindestens die verfassungsrechtlich notwendige Anzahl von l'500 Stimmberechtigten die Initiative auch in der um Ziff. 3 verkürzten Fassung unterschrieben hätte.

Zu prüfen ist allerdings die Frage, ob die verbleibenden Ziffern nicht aufgrund von Art. 29 Abs. 1 KV ebenfalls für ungültig zu erklären sind.

10. a) Wie bereits aus den obigen Erläuterungen zu Ziff. 1 und 2 entnommen werden kann, sind diese Begehren nicht offensichtlich rechtswidrig, sondern geben mehr oder weniger die in den §§ 6 Abs. 3 respektive 133 Abs. 2 lit. c KV gestellten Forderungen wieder.

b) Zu prüfen ist, ob das Begehren auf Aufhebung der Handänderungssteuer für Erwerber in Ziff. 4 den Vorwurf der offensichtlichen Rechtswidrigkeit rechtfertigt.

Bei der Handänderungssteuer handelt es sich um eine sogenannte Kapitalumsatzsteuer, welche den blossen Übergang eines Wirtschaftsgutes von einem Steuersubjekt zum andern besteuert, ohne dass damit zwingenderweise eine sofortige Wertschöpfung verbunden ist (vgl. Peter Böckli, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, 1975, S. 279 ff.). Der Kanton Basel-Landschaft beschränkt die Erhebung von Handänderungssteuern auf Grundstücke oder Anteile von solchen (§ 81 Abs. 1 StG). Den Handänderungen von Grundstücken werden solche Rechtsgeschäfte, welche sich wirtschaftlich wie eine Veräusserung auswirken, sowie Belastungen von Grundstücken mit privatrechtlichen Dienstbarkeiten oder öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen unter bestimmten Voraussetzungen gleichgestellt (§ 81 Abs. 2 StG). § 82 lit. a-g StG zählt die Tatbestände auf, welche von der Erhebung einer Handänderungssteuer ausgenommen werden. Gemäss § 84 Abs. 1 beträgt die Handänderungssteuer für Veräusserer und Erwerber je 1,5% des Kaufpreises.

Ausgehend vom Wortlaut von Ziff. 4 der Initiative ist zu untersuchen, ob die Befreiung - nicht bloss der Aufschub oder die Reduktion - von der Handänderungssteuer offensichtlich rechtswidrig ist. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit wäre dann zu bejahen, wenn diese Forderung, ungeachtet ihrer gesetzlichen Ausgestaltung bereits klarerweise gegen das Gebot der Rechtsgleichheit und somit gegen Art. 4 BV verstiesse. Wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, wird Art. 4 BV bezüglich der Steuern konkretisiert durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Steuerbelastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Auf der Grundlage dieser Prinzipien ist deshalb eine sachlich unbegründete Ausnahme einzelner Personen oder Personengruppen von der Besteuerung unzulässig, da der Finanzaufwand des Gemeinwesens für die allgemeinen öffentlichen Aufgaben grundsätzlich von der Gesamtheit der Bürger getragen werden soll (BGE 112 la 244). Grund für die Ausnahme von der Erhebung einer Handänderungssteuer ist der Nutzungszweck des erworbenen Grundstücks. Nur wenn damit der eigene Wohnbedarf des Erwerbers gedeckt werden soll, wird er von der Erhebung der Handänderungssteuer befreit. Die Steuerbefreiung begünstigt somit einerseits die Bildung von Privateigentum zur Selbstnutzung, wie dies § 6 Abs. 3 KV vorsieht, indem dadurch vermehrt Anreiz geschaffen wird, (steuerunbelastetes) Eigentum zu erwerben, andererseits entspricht diese Steuerbefreiung unbestrittenermassen § 133 Abs. 2 lit. c KV, wonach selbstgenutztes Wohneigentum steuerlich zu begünstigen ist. Die Befreiung von der Handänderungssteuer vermag sich damit auf verfassungsmässige Aufträge zu stützen, die allerdings in ihrer allgemeinen Formulierung keinen Rückschluss auf die Rechtmässigkeit dieser konkreten steuerlichen Massnahme zulassen. Es ist in Erinnerung zu rufen, dass dem Gesetzgeber im Rahmen der geltenden verfassungsrechtlichen Grundsätze vor allem im Steuerrecht ein weiter Spielraum der Gestaltung bleibt (BGE 110 la 13 E. 2b mit Hinweisen). Neben den bereits bestehenden Steuerbefreiungen von der Handänderungssteuer erscheint dem Verfassungsgericht auch die Idee einer Befreiung von Erwerbern selbstgenutzten Wohneigentums nicht offensichtlich rechtswidrig zu sein. Eine offenkundige Verletzung des Gleichheitsgebots liegt schon deshalb nicht vor, weil das Kriterium der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen bei der Handänderungssteuer keine praktische Bedeutung erhält, werden doch sämtliche Grundstücksübereignungen und ähnliche in § 81 StG aufgezählten Tatbestände unabhängig davon besteuert. Bei der Beurteilung der in Frage stehenden Ausnahme von der Besteuerung ist zudem zu beachten, dass die Handänderungssteuer eine reine Fiskalsteuer darstellt, welche ausschliesslich der Finanzierung des öffentlichen Sektors des Gemeinwesens dient, was auch schon die Forderung nach deren Abschaffung laut werden liess (vgl. Peter Böckli, a.a.O., S. 307). Die Handänderungssteuer als reine Kapitalumsatz und Fiskalsteuer wird zudem im Kanton Basel-Landschaft auf Grundstücke beschränkt; der Kapitalumsatz auf beweglichem Vermögen wird nicht besteuert. In gewisser Hinsicht stellt die Handänderungssteuer an sich bereits eine Spezialsteuer dar, die ausgehend von den im Steuerrecht geltenden Grundsätzen, wie sie oben zitiert wurden, eher restriktive Anwendung finden soll. Damit erhalten aber Ausnahmen von der Handänderungssteuer eine andere Bedeutung als Ausnahmen von der Einkommensteuer, wie zum Beispiel die Steuerbefreiung des Eigenmietwertes. Es bleibt darauf hinzuweisen, dass auch in Deutschland die sogenannte Grunderwerbssteuer - unserer Handänderungssteuer entsprechend - dann nicht erhoben wird, wenn der Erwerb zum Zwecke des Baus eines Eigenheims erfolgt (vgl. Peter Böckli, a.a.O., S. 305). Auch Frankreich kennt die Steuerbefreiung, sofern ein unüberbautes Grundstück für einen innerhalb von vier Jahren zu realisierenden Bau erworben wird. An die Stelle der Kapitalumsatzsteuer tritt dort die allgemeine Verbrauchsumsatzsteuer, die Mehrwertsteuer (TVA) (Peter Böckli, a.a.O., S. 303). Das Verfassungsgericht kommt unter diesen Umständen zum Schluss, dass Ziff. 4 der Initiative nicht offensichtlich rechtswidrig ist.

c) Es bleibt zu prüfen, ob dies auch für den in Ziff. 5 verlangten Erlass der Grundstückgewinn- respektive Handänderungssteuer für den Veräusserer von selbstgenutztem Wohneigentum gilt, der gemäss lnitiative zu erfolgen hat, sofern sich der Veräusserer innert zwei Jahren ein Ersatzobjekt beschafft und wiederum selbst nutzt.

Gemäss § 71 StG unterliegen der Grundstückgewinnsteuer die Gewinne aus Veräusserung von Grundstücken oder Anteilen an solchen. Die Steuerpflicht wird durch jede Veräusserung begründet, mit welcher Eigentum an einem Grundstück übertragen wird (§ 72 StG). Im Gegensatz zur Handänderungssteuer setzt somit die Grundstückgewinnsteuer einen realisierten Mehrwert voraus, welcher Steuerobjekt bildet (vgl. Ernst Höhn, Steuerrecht, 5. vollständig überarbeitete Auflage, 1986, S. 428). Bei der Überprüfung von Ziff. 5 der Initiative stellt sich vorab die Frage, was unter „erlassen" zu verstehen ist. Handelt es sich um einen eigentlichen Verzicht auf die Erhebung der Grundstückgewinnsteuer oder ist darunter auch der Aufschub dieser Steuer zu verstehen? Die Frage kann offenbleiben, da nach Auffassung des Gerichts auch der Verzicht schlechthin beim Erwerb von wiederum selbstgenutztem Wohneigentum nicht als offensichtlich rechtswidrig bezeichnet werden kann. Es erscheint nämlich zweifelhaft, ob die Ersatzbeschaffung von wiederum selbst bewohntem Eigentum einen sogenannten unverdienten Mehrwert (vgl. Louis-Ch. Ederle. Besteuerung von privaten Grundstückgewinnen im Kanton Zürich, in Steuer Revue 1985, S. 280), wie ihn das Gesetz zur Steuererhebung voraussetzt, bewirkt. Die Veräusserung von privatem Wohneigentum zum Zweck einer Ersatzbeschaffung erfolgt in der Regel nicht zum Zweck der Gewinnbildung, sondern stellt vielmals eine Folge der zunehmenden Mobilität, welche häufig beruflich bedingt ist und demzufolge nicht immer auf freiwilliger Basis erfolgt, dar. Entgegen der Auffassung des Regierungsrates kann es deshalb nicht gleichgültig sein, ob der Kauferlös von selbstgenutztem Wohneigentum für die Anschaffung eines Ersatzobjektes oder aber andersweitig verwendet wird. Im ersten Fall ist die steuerpolitische Zielsetzung der Gewinnbesteuerung zumindest in Frage gestellt, so dass die in der Initiative formulierte Ausnahmeregelung in Berücksichtigung ihrer allgemeinen Fassung auch unter der Annahme eines eigentlichen Steuerverzichts durchaus Möglichkeiten einer verfassungskonformen Ausgestaltung der entsprechenden gesetzlichen Regelung offen lässt. Ausgehend von den in der Kantonsverfassung verankerten, bereits erwähnten Postulaten in bezug auf diewohneigentumsförderung erscheint deshalb die steuerliche Begünstigung von Ersatzbeschaffungen neuer Eigenheime nicht offensichtlich rechtswidrig. Die Regelung besteht denn auch bereits in einigen Kantonen (vgl. Steuerinformationen der Interkantonalen Kommission für Steueraufklärung, Band II 1989, D Einzelne Steuern: Grundstückgewinnsteuer S. 23 Ziff. 541.12 und 541.121; Louis Ch. Ederle, a.a.O., S. 279 ff.).

11. Erweist sich somit, dass sowohl Ziff. 1 und 2 wie auch Ziff. 4 und 5 der Initiative an sich keinen offensichtlichen Rechtsmangel aufweisen, ist daher deren Ungültigerklärung durch den Landrat zu Unrecht erfolgt. Die in Anwendung von § 29 Abs. 1 KV ergangene Ungültigerklärung der Ziffern 1, 2, 4 und 5 der Initiative ist deshalb willkürlich und der Beschluss des Landrates vom 19. Januar 1989 ist aufzuheben. Damit ist der Weg frei für die in § 29 Abs. 3 KV vorgesehene Weiterbehandlung dieses politischen Vorstosses.

12. Gemäss § 23 Abs. 3 VRG kann der obsiegenden Partei zu Lasten der Gegenpart ei eine Parteientschädigung zugesprochen werden. Dieser Anspruch besteht auch in diesem Fall. Der Rechtsvertreter macht einen Zeitaufwand von 70 Stunden geltend, daneben Auslagen in der Höhe von insgesamt Fr. 1'504.70. Dieser Zeitaufwand erscheint zu hoch, auch wenn berücksichtigt wird, dass darin die Ausfertigung einer staatsrechtlichen Beschwerde eingeschlossen ist, die gleichzeitig mit der Verfassungsbeschwerde angehoben worden war, „aus der nicht völligen Gewissheit darüber ob das Verfassungsgericht tatsächlich auf die Angelegenheit eintritt."

Dazu ist zu bemerken, dass die Notwendigkeit dieser staatsrechtlichen Beschwerde fraglich erscheint. Eigentlich musste dem Rechtsvertreter die mittlerweile auf mehrere Urteile abgestützte Praxis des Verfassungsgerichts die Anfechtbarkeit von Landratsbeschlüssen betreffend genügend bekannt sein (vgl. VGE vom 8. Juli 1987 i.S. LdU/LP-Fraktion des Landrates; VGE vom 16. September 1987 in BLVGE 1987, S. 11 ff.; VGE vom 21. Oktober 1987 in BLVGE 1987, S. 14 ff.). Zumindest aber hätte er sich vor Ablauf der 30-tägigen Beschwerdefrist ans Bundesgericht und nach Beschwerdeerhebung am Verfassungsgericht bei diesem erkundigen können, ob in bezug auf die Zuständigkeit Unsicherheiten bestehen, was seitens des Gerichts mit grösster Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen worden wäre.

Dem Gericht steht bei der Zusprechung der Parteientschädigung ein gewisser Ermessensspielraum zu. Auch besteht kein auf die Bundesverfassung abgestützter Anspruch auf Parteientschädigung (BGE 104 la 9 ff.; André Grisel, Traitié de Droit Administratif, 1984 Vol. II, S. 849 f.).

Das Verfassungsgericht berücksichtigt bei der Zusprechung einer Parteientschädigung sowohl die Notwendigkeit der Bemühungen, den geleisteten Aufwand als auch den Schwierigkeitsgrad und den Einfluss der Bemühungen auf die Entscheidfindung des Gerichts im Fall einer Gutheissung. Vorliegend war eine klare Rechtsfrage zu beantworten, welche keine komplizierten Sachabklärungen notwendig machte. Auch das notwendige Aktenmaterial war leicht zugänglich und beschränkte sich auf einige Berichte der Exekutive respektive des Landrates und der Finanzkommission.

Der Rechtsvertreter macht in seinen Eingaben grundsätzliche Überlegungen zur Teilungültigkeit von Initiativen, ohne die konkrete Frage der Rechtmässigkeit der verbleibenden Ziffern 1, 2, 4 und 5 zu diskutieren. Diese Frage bildete aber das Schwergewicht des gerichtlichen Entscheides. Im weiteren darf angenommen werden, dass der vom Rechtsvertreter in seinen Eingaben eingenommene Standpunkt auch Inhalt seiner staatsrechtlichen Beschwerde bildete, da es ausschliesslich um die Verletzung verfassungsmässiger Ansprüche geht. Unter diesen Umständen erscheint es angemessen, den Stundenaufwand um rund die Hälfte zu reduzieren und dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführer unter Zugrundelegung des üblichen Stundenansatzes von Fr. 150.- eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 6'000.- (inkl. Auslagen) zuzusprechen.

Entscheid des Verfassungsgerichts vom 8.11.1989 i.S. H.B., F.K., G.H. und V.F. (Nr. 70).

Fortsetzung

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