Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1988

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6 Raumplanung und Bauwesen

6.1 Erlass von Planungszonen

Die Planungszone als vorsorgliche, sichernde und zeitlich begrenzte Massnahme stellt eine Eigentumsbeschränkung dar, die mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar ist, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 27 RPG: E. 4 und 5).

Die Voraussetzung eines aktuellen öffentlichen Interesses liegt insbesondere vor, wenn der Erlass der Planungszonen von einer verfestigten Planungsabsicht getragen wird. Diese setzt noch keine konkreten Pläne voraus (E. 6-8).

Dem Gleichheitsprinzip kommt bei Planungsmassnahmen nur abgschwächte Bedeutung zu, da der Entscheid über den Umfang von Planungszonen unmittelbar davon abhängt, aus welchem Grund und in welchem Ausmass Nutzungspläne abgeändert werden sollen. Ein Anspruch auf unrechtsgleiche Behandlung setzt voraus, dass die zuständige Behörde die in anderen Fällen ausgeübte gesetzwidrige Praxis weiterhin beibehalten will (E. 9).

Der Verlegung einer Planungszone auf nur einen Teil der Parzelle steht Art. 27 RPG entgegen, wonach für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen zu bestimmen sind (E. 10).

Sachverhalt

Am 15. Oktober 1986 stellte der Gemeinderat Giebenach beim Regierungsrat den Antrag auf Erlass einer Planungszone im Gebiet Zettel/Dorf, Giebenach. Zur Begründung dieses Antrags führte der Gemeinderat aus, dass auf einer noch unerschlossenen Parzelle Baugesuche für neun Einfamilienhäuser eingereicht worden seien, es aber an einem rechtskräftigen, für die Erschliessung dieser Parzelle notwendigen Strassenlinienplan noch fehle und die Strassenführung deshalb neu überarbeitet werden müsse. Im weiteren würden im Rahmen der kommunalen Landschaftsplanung Wünsche aus der Bevölkerung sowie die zur Zeit bestehende Baulinie in der Kernzone entlang der Hauptstrasse überprüft. Durch die erneute Überbauung werde ein zu schnelles Wachstum der Gemeinde unerwünscht gefördert. Gegen den Antrag gutheissenden Beschluss des Regierungsrates erhoben G.H., die B. AG und die B. AG Einsprache beim Regierungsrat, welche dieser abwies. Mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht beantragen sie die Aufhebung der Planungszone. da die Eingaben des Gemeinderats Giebenach nicht auf eine verfestigte Planungsabsicht schliessen liessen. Im weiteren handle es sich um ein krass rechtsungleiches Vorgehen, da im Bereich der Kernzone auschliesslich die Parzelle der Einsprecher mit der Planungszone belegt worden sei. Richtigerweise seien bei einer Revision der Baulinienführung auch überbaute Parzellen miteinzubeziehen.

Erwägungen

4. In materieller Hinsicht ist die Frage zu prüfen, ob der Regierungsrat berechtigt war. für das Gebiet „Zettel/Dorf" in Giebenach eine Planungszone gemäss Art. 27 RPG zu erlassen. Nach Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. wenn Nutzungspläne angepasst werden oder gar noch nicht vorliegen. Dabei darf innerhalb der Planungszonen nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte. Die Planungszonen dürfen gemäss Art. 27 Abs. 2 RPG für längstens fünf Jahre bestimmt werden. wobei das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen kann.

Eine Planungszone nach RPG stellt eine vorsorgliche. sichernde und zeitlich begrenzte Massnahme dar. Sie soll verhindern, dass vorgesehene planerische Neuordnungen durch in letzter Minute bewilligte Bauten beeinträchtigt werden. Insbesondere soll auch die Einführung einer strengeren Regelung durch Ausnützung der alten Rechtslage nicht illusorisch gemacht werden. Die in der Regel mit der Planungszone einhergehende faktische Bausperre hat somit Sicherungsfunktion im Hinblick auf sich änderndes Recht (vgl. dazu Heinz Aemisegger, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz. Bern 1980. Seite 108; Paul B. Leutenegger, Das formelle Baurecht in der Schweiz, Bern 1978, Seite 199 f.; Marcelle Thommen, Zur Problematik der sogenannten Vorwirkung, insbesondere im öffentlichen Baurecht, Basel und Stuttgart 1979, Seite 72; Peter Dilger, Raumplanungsrecht der Schweiz, Zürich 1982, Seite 266 f.).

5. Eine Planungszone stellt eine Eigentumsbeschränkung dar. die nach der Praxis des Bundesgerichts mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar ist, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und damit verhältnismässig ist. Überdies hat der Eingriff, kommt er in der Wirkung einer Enteignung gleich, gegen volle Entschädigung zu erfolgen (vgl. H. Aemisegger, a.a.O., Seite 109 f.). Die gesetzliche Grundlage findet sich in Art. 2-1 RPG. Damit steht vor allem die Frage im Vordergrund. ob eine erlassene Planungszone im öffentlichen Interesse ergangen ist. Dieses öffentliche Interesse muss im Einzelfall schützenswert und aktuell sein und soll gegenläufige Interessen überwiegen (Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Herausgeber: Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bundesamt für Raumplanung, ad Art. 36 (Rz. 13 ff.). Planungszonen als vorläufige, zeitlich beschränkte Massnahmen verfolgen unter anderem dann aktuelle öffentliche Interessen, wenn sie von einer „verfestigten Planungsabsicht" getragen sind (a.a.O. Rz. 15). Der Begriff der verfestigten Planungsabsicht, welcher als solcher keine Grundlage im Gesetz findet, muss somit als Ausdruck dieses öffentlichen lnteresses verstanden werden. Er lässt sich nicht in allgemeingültiger Weise definieren, sondern muss in Berücksichtigung des konkreten Einzelfalles daraufhin untersucht werden, ob dem Sinn und Zweck des Gesetzes nachgelebt wird. Zu prüfen ist somit, ob eine solche Absicht des Gemeinwesens, Nutzungspläne abzuändern resp. erstmals zu erlassen, besteht.

6. Die Beschwerdeführer machen geltend, es fehle an der verfestigten Planungsabsicht, weshalb der Eingriff in ihr Eigentum eine Verletzung von Art. 27 RPG und Art. 22 ter BV darstelle. Das Fehlen dieser Absicht sei aus der Tatsache abzuleiten, dass die Planungszone erst nach Eingabe ihrer Baubegehren in die Wege geleitet worden sei. Es werde ganz allgemein bestritten, dass die Vorinstanz aufgrund der Eingaben des Gemeinderates Giebenach auf eine verfestigte Planungsabsicht schliessen durfte. Die dürftigen gemeinderätlichen Ausführungen wurden sich in vagen Behauptungen erschöpfen und enthielten keinerlei effektiv kontrollierbare Begründungen. So werde in keiner Weise präzisiert, inwiefern gegenwärtig im Rahmen der Landschaftsplanungen Wünsche aus der Bevölkerung überprüft wurden. Ebensowenig werde eine Begründung geliefert, inwiefern es erforderlich sei, die heutige Baulinie entlang der Hauptstrasse in der Kernzone neu zu führen, damit eine „dem ländlichen Ortsbild angepasste Überbauung" möglich werde. Auch werde der Erlass einer Planungszone nicht durch die Unvollständigkeit der Bau- und Strassenliniensituation im betroffenen Gebiet gerechtfertigt, da diesfalls das eingereichte Baubegehren hätte abgewiesen werden können, was die weniger weitgehende und unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismässigkeitsprinzips deshalb einzig angebrachte Massnahme gewesen wäre. An der verfestigten Planungsabsicht sei zu zweifeln, da noch in den Jahren 1985/86 im Geviert zwischen Moosmattstrasse, Augsterstrasse und Dinggraben ca. 18 Einfamilienhäuser erstellt worden seien und auf der anderen Seite des Dinggrabens derzeit rund acht Einfamilienhäuser im Bau seien bzw. möglicherweise inzwischen fertiggestellt worden seien. Aufgrund dieser Situation könne heute nicht von einer bereits verfestigten Planungsabsicht, ausgegangen werden. Die Beschwerdeführer stellen sich deshalb auf den Standpunk. der Regierungsrat habe, in dem er die Argumentation der Gemeinde unbesehen übernommen habe, willkürlich entschieden.

7. Das Verwaltungsgerichit nimmt zu den Vorbringen der Beschwerdeführer wie folgt Stellung:

a) Vorweg ist zu wiederholen,. dass dem Verwaltungsgericht gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG bei der Beurteilung der vorliegenden Streitfrage volle Kognition zusteht. Infolge des uneingeschränkt geltenden Devolutiveffekts ist das Verwaltungsgericht somit frei, seinem Urteil andere. weiterführende Molive zugrundezulegen. als die Vorinstanz dies getan hat. Überdies kann sich der Willkürvorwurf der Beschwerdeführer nur auf das Resultat des vorinstanzlicnen Entscheides beziehen, und hält nicht Stand, wenn lediglich die Motive des angefochtenen Entscheides unhaltbar sind (vgl. Imboden/Rhinow. Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung Band I. Nr. 73 B IV und dortige Zitate: Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986. Seite 156 f.).

Solange der Gemeinde als Antragstellerin keine verfestigte Absicht,. ihre Nutzungspläne abzuändern resp. zu erstellen. nachgewiesen werden kann, fehlt es an der gesetzlichen Voraussetzung der Notwendigkeit einer solchen Anpassung resp. Erstellung (Art. 27 Abs. 1 RPG). An die Verfestigung dieser Absichten darf allerdings kein allzu strenger Massstab angelegt werden. Es erscheint ausreichend. von der Gemeinde konkret nachvollziehbare und überprüfbare Planungsschritte zu verlangen, ohne dass aber bereits eine definitive Konkretheit dieser Absichten verlangt werden darf. Noch viel weniger setzen Planunaszonen bereits konkrete Pläne voraus.

b) Ohne Zweifel besteht zwiscnen dem Erlass der Planungszone und den von den Beschwerdeführern eingereichten Baubegehren ein kausaler Zusammenhang. Letztere waren bei der Gemeinde Anlass, beim Regierungsrat die fragliche Planunaszone zu beantragen. Dieses Vorgehen ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Es ist vielmehr insbesondere in kleinen Gemeinden realistisch. anzunehmen. dass erst der konkrete Druck von Baubegehren die Gemeinde zum Handeln beweg,. Heikel wäre dieses Vorgehen dann, wenn sich die Planungszone auf die Parzelle der Baugesuchsteller beschränken wurde. Indes liegt ein solcher Fall hier nicht vor, werden doch von der Planungszone sieben Parzellen in der Gemeinde betroffen. Aus der Tatsache. dass die Baubegehren der Beschwerdeführer Anlass der Planungszone gebildet haben. lässt sich somit in keiner Weise schliessen. dass es der Gemeinde an einer Planungsabsicht im obgenannten Sinn fehlt.

c) Den Beschwerdeführern ist darin Recht zu geben. dass die gegenwärtige Uberprüfung von Wünschen aus der Bevölkerung im Rahmen der Landschaftsplanung eine zu unbestimmte und damit unbrauchbare Begründung der Planungszone darstellt. Da sich die Gemeinde aber auch auf andere Beweggründe abzustützen vermag, kann daraus nicht schon die Unzulässigkeit der Planungszone abgeleitet werden. So erscheint beispielsweise die Argumentation, die Baulinie entlang der Haupstrasse in der Kernzone sei zu überdenken, um eine dem ländlichen Ortsbild angepasste Überbauung zu ermöglichen, durchaus mit Sinn und Zweck des Raumplanungsgesetzes. wie er in Art. 1 insbesondere in Abs. 2 lit. b RPG formuliert wird, vereinbar. Wie oben dargestellt, bedarf es dabei noch keiner konkreten Pläne. Der Augenschein in Giebenach zeigte, dass das Ortsbild in der Kernzone infolge der in neuerer Zeit errichteten Bauten keineswegs mehr als Einheit anzusehen ist. Die Bestrebungen der Gemeinde dieser Entwicklung Einhalt zu gebieten, erscheinen sinnvoll und schützenswert. Die ernsthafte Absicht der Gemeinde. ihre Nutzungspläne den Anforderungen des RPG anzupassen. lässt sich auch klar aus dem Auftrag an das Ingenieurbüro S&R Lausen ableiten. für die Gemeinde einen Arbeitsvertrag betreffend die Gesamtrevision der Zonenplanung zu erstellen.

d) Die Beschwerdeführer führen die bis ins Jahr 1986 andauernde. rege Bautätigkeit in der Gemeinde als Argument gegen die erforderlichen Planungsabsichten ins Feld. Das Gericht konnte am Augenschein von dieser Bautätigkeit Kenntnis nehmen und kommt zum Schluss, dass an der Wünschbarkeit der Zulassung weiterer Siedlungen, wie z. B. im Geviert Moosmattstrasse/Augsterstrasse/Dinggraben, zu zweifeln ist. Gerade in Anbetracht der tendenziellen Zersiedelung der Gemeinde durch grossflächige Einfamilienhausagglomerationen muss es der Gemeinde möglich sein, Siedlungen dieser Art mit Hilfe neuer Nutzungspläne zu verhindern. Die Gemeinde ist sogar verpflichtet, in Ausübung ihrer raumplanerischen Tätigkeit. unerwünschte Tendenzen in der Bautätigkeit möglichst rechtzeitig anzugehen. Die Forderung nach freizügigem Handeln gilt im speziellen für die Verlegung von Planungszonen. da durch langes Zögern das Revisionsziel oft nicht mehr vollständig erreicht werden kann. Unter Umständen erwachst einem Gemeinwesen durch langes Zuwarten sogar eine auf den in Art. 4 BV enthaltenen Grundsatz von Treu und Glauben gestutzte Entschädigungspflicht gegenüber Privaten. die im Hinblick auf die bestehende Ordnung bereits Massnahmen getroffen haben (H. Aemisegger, a.a.O., Seite 110). Die Verfestigung der Planungsabsicht ist mithin nicht als eine über Jahre sich hinziehende Vorbereitungsarbeit zu verstehen, sondern kann sich mittel- bis kurzfristig ergeben, umso mehr als es dazu nicht etwa eines Gemeindeversammlungsbschlusses bedarf, sondern der Gemeinderat in eigener Kompetenz beim Regierungsrat Antrag stellen kann.

Auch in bezug auf die behauptete Unverhältnismässigkeit der verlegten Planungszone schlägt die Argumentation der Beschwerdeführer fehl:

Zweifellos besteht ein legitimes Interesse der Gemeinde. die noch nicht rechtskräftige Strassengestaltung im Gebiet „Im Zettel" zu sanktionieren. Insbesondere gilt es, die Erschliessung des Gebietes neu zu regeln, da die einst ausgeschiedene Wegparzelle Nr. 1220 noch nicht in den bestehenden Strassenlinienplan aufgenommen worden ist. An einer endgültigen Regelung besteht deshalb ein klares, aktuelles öffentliches Interesse. welches die privaten Interessen der Beschwerdeführer überwiegt. Würde man den Baubegehren der Beschwerdeführer als Folge der materiellen Baurechtswidrigkeit nur mit einer Verweigerung der Baubewilligung begegnen, wäre die Erschliessungsfrage noch nicht geregelt. Insofern erweist sich die Planungszone auch in diesem Zusammenhang nicht unverhältnismässig.

8. Aus diesen Erwägungen heraus ergibt sich, dass es der Gemeinde Giebenach nicht an einer rechtsgenüglichen verfestigten Planungsabsicht gefehlt hat. Unter diesen Voraussetzungen ist ein schützenswertes, aktuelles öffentliches Interesse, welches die privaten Interessen der Beschwerdeführer überwiegt, zu bejahen. Damit ist auch von der Verhältnismässigkeit der vertilgten Planungszone auszugehen (vgl. Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 58 B IV c).

9. Als nächstes soll der Einwand der Beschwerdeführer geprüft werden, die Belegung ihrer Parzelle im Bereich der Kernzone stelle ein krass rechtsungleiches Vorgehen dar. Aus dem Situationsplan über die Planungszone „Zettel/ Dorf", ergibt sich, dass die Parzelle ... an die Hauptstrasse angrenzt und in diesem Bereich in die Kernzone fällt, wogegen der Rest in der Zone W1 liegt. Richtig ist, dass ausser dieser Parzelle keine weiteren, an die Hauptstrasse angrenzenden Parzellen von der Planungszone erfasst werden. Diese Parzellen an der Hauptstrasse sind im Gegensatz zur Parzelle 1212 überbaut, Die Beschwerdeführer stellen sich nunmehr auf den Standpunkt, dass unabhängig von dieser Überbauung auch diese Parzellen in die Planungszone einzubeziehen seien, da die bestehende Bausubstanz auch wieder abgerissen werden und die entsprechenden Parzellen neu überbaut werden könnten.

a) Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kommt dem Gleichheitsprinzip bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. So hält BGE 107 lb 339 fest, es liege im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art bau- und zonenrechtlich völlig verschieden behandelt werden können. Immerhin dürfe die Abgrenzung nicht willkürlich erfolgen, sondern müsse durch vernünftige planerische Gründe gerechtfertigt sein. Das sei namentlich nicht mehr der Fall, wenn die ungleiche Behandlung der betroffenen Parzellen jeder vernünftigen Planung widerspreche oder wenn dem Vorgehen der Behörde offensichtlich unzulässige, sachfremde Überlegungen zugrunde liegen würden. Dasselbe muss erst recht für Planungszonen von begrenzter Dauer und somit begrenzter Wirkung gelten. Damit stösst das Verwaltungsgericht auch auf eine dem Institut der Planungszonen inhärente Grenze seiner umfassenden Kognitionsbefugnis. Der Entscheid über den Umfang von Planungszonen hängt unmittelbar davon ab, aus welche m Grund und in welche m Ausmass Nutzungspläne abgeändert werden sollen. Die Erstellung und Abänderung von Nutzungsplänen ist aber im Rahmen der kantonalen und bundesrechtlichen Gesetzgebung Aufgabe der Gemeinden (vgl. §§ 3 und 4 BauG; Art. 2 Abs. 1, 26 RPG). Es kann nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichtes sein, im Rahmen einer Überprüfung von Planungszonen auf die Planungsgesetzgebung der Gemeinde Einfluss zu nehmen. Die gerichtliche Überprüfung hat sich vielmehr darauf zu beschränken, die Begründetheit der im Streite stehenden Planungszonen zu untersuchen. Vermag eine Gemeinde resp. der Regierungsrat eine Abänderung der Nutzungsplanung in glaubwürdiger Weise darzulegen, ist nur zu prüfen, ob mit der Nutzungsplanänderung auch die vorgesehene Planungszone notwendig geworden ist. An der geltend gemachten Absicht, die Baulinie in der Kernzone neu zu führen, kann nach oben Gesagtem nicht gezweifelt werden. Damit hat die Gemeinde aber ein legitimes Interesse, geplante Bauvorhaben in diesem Bereich durch eine Planungszone zu unterbinden. Da die Parzelle ... aus dem Gebiet „Zettel/Dorf" die einzige ist, welche in die Kernzone hineinragt und an die Hauptstrasse angrenzt, wurde die Planungszone auch nur auf dieser Parzelle im Bereich der Kernzone verlegt. Die übrigen Parzellen, die sich in der Kernzone befinden, gehören nicht mehr zum Gebiet „Zettel/Dorf" und sind alle ohne Ausnahme bereits überbaut. Die Ausdehnung der Planungszone auf den gesamten Umfang der Parzelle ... ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden.

b) Ist von der Rechtmässigkeit dieser Massnahme auszugehen, kann die Rüge der Beschwerdeführer allenfalls dahingehend verstanden werden, dass sie unter Berufung auf eine unrechtsgleiche Behandlung aus der Planungszone entlassen werden wollen, da die übrigen Anlieger der Hauptstrasse zu Unrecht nicht mit einer Planungszone belegt worden sind. Ob dies der Fall ist, kann offen bleiben. Die Berufung auf unrechtsgleiche Behandlung ist nämlich unter den konkreten Umständen nicht statthaft, Nur wenn es die Behörde ablehnt, die in anderen Fällen geübte gesetzwidrige Praxis aufzugeben, kann der Private verlangen, dass die widerrechtliche Begünstigung, die Dritten zuteil geworden ist, auch ihm gewährt werde. Handelt es sich aber um einen Einzelfall, besteht kein Anspruch auf eine ebenfalls unrechtsgleiche Behandlung (vgl. ausführlich Imboden/Rhinow, a.a.O. Nr. 71). Vorliegend handelt es sich um eine erstmals verfügte Planungszone in der Kernzone um die Hauptstrasse. Von einer gefestigten Praxis der Planungsbehörden, Eigentümer von überbauten Parzellen in diesem Bereich unrechtmäßig zu bevorteilen, kann deshalb in keiner Weise gesprochen werden. Müsste somit vor einer unrechtsgleichen Behandlung ausgegangen werden, lägen die Voaussetzungen für eine Berufung auf dieselbe im Konkreten Fall nicht vor.

10. Damit kann auch dem Eventualantrag der Beschwerdeführer, das in der Kernzone liegende Gebiet der Parzelle aus der Planungszone zu entlassen, nicht stattgegeben werden. Das Gericht hat sich allerdings die Frage gestellt, ob in diesem Gebiet eine auf fünf Jahre befristete Planungszone notwendig ist oder ob die maximale Dauer dieser Massnahme auf zwei Jahre beschränkt werden soll, da es sich lediglich um die Abänderung der bestehenden Baulinie lange. Ein entsprechender Antrag wurde von der Mehrheit des Gerichtes jedoch abgelehnt. Grundsätzlich erscheint die Verlegung einer Planungszone auf nur einen Teil einer Parzelle problematisch, da damit dem Anspruch in Art. 27 RPG. genau bezeichnete Gebiete einzuzonen, nur erschwert nachgelebt werden kann. Überdies erscheinen fünf Jahre für die Gesamtrevision der bestehenden Planung realistisch gesehen keineswegs zu lang. Da aber das Gebiet der Parzelle ... in der Kernzone infolge der mangelhaften Erschliessung der gesamten Parzelle nicht losgelöst betrachtet werden kann, erscheint eine Aufteilung der maximal zulässigen Dauer der Planungszone nicht opportun. Aus diesen Erwägungen gelangt das Gericht zum Schluss, dass die vom Regierungsrat verhängte Planungszone eine angemessene Massnahme zur Sicherung der in Aussicht stehenden Neubearbeitung der Gemeindeplanung darstellt.

Entscheid vom 9.3.1988 i.S. H.G., B. AG und B. AG (Nr. 13).

Fortsetzung

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