Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1988

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2.2 Verfassungsmässigkeit des Proporzverfahrens bei Einwohnerratswahlen

Regierungsrätliche Beschwerdeentscheide über kommunale Wahlen und Abstimmungen sind ohne sachliche Einschränkungen ans Verwaltungsgericht weiterziehbar (§ 89 GpR; E. 1),

Aus einer falschen oder fehlenden Rechtsmittelbelehrung darf einer Partei solange kein Nachteil erwachsen, als sie infolge Unkenntnis tatsächlich irregeführt wurde und das Fehlen oder die Fehlerhaftigkeit der Belehrung nicht ohne weiteres erkennbar war (E. 2).

Aus der kantonalen Verfassung lässt sich für das Proporzverfahren kein Anspruch auf eine bestimmte Methode der Mandatszuteilung ableiten. Das im GpR gewählte Proporzverfahren nach der Methode Hagenbach-Bischoff ist verfassungskonform (§§ 27, 38 KV: §§ 39. 40 GpR; E. 3).

Erwägungen

1. Das GpR gilt gemäss § 1 Abs. 1 für alle den Stimmberechtigten an der Urne zustehenden Abstimmungen und Wahlen des Kantons und der Gemeinden. Für kommunale Abstimmungen und Wahlen, welche nicht an der Urne, sondern z. B. an einer Gemeindeversammlung stattfinden, bleibt das GemG massgebend. Diese Abgrenzung des sachlichen Geltungsbereichs erstreckt sich auch auf die in den beiden Gesetzen enthaltenen Rechtspflegevorschriften. Im vorliegenden Fall rügt der Beschwerdeführer eine unrichtige Ermittlung des Wahlergebnisses im Zusammenhang mit einer kommunalen Urnenwahl (Wahl des Einwohnerrates). Der Rechtsweg und die Rechtsmittelfristen richten sich deshalb ausschliesslich nach den Bestimmungen der §§ 83 ff. GpR. Gemäss § 83 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 GpR ist eine Beschwerde wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung einer solchen Wahl innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tage nach der ordnungsgemässen Veröffentlichung des Ergebnisses beim Regierungsrat einzureichen. Der Entscheid des Regierungsrates kann innert fünf Tagen seit Eröffnung an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen werden (§ 89 in Verbindung mit § 90 Abs. 1 GpR; vgl. VGE vom 14. Dezember 1983 i.S. S.P. und R. R.). Die abweichende Auffassung des Regierungsrats, der seinen Entscheid gestützt auf § 88 GpR als endgültig bezeichnet hat, hält einer näheren Prüfung nicht stand. Der von ihm angerufene § 88 GpR bezieht sich, wie aus seinem Titel unmissverständlich hervorgeht, nur auf Abstimmungen und Wahlen des Kantons. Was die regierungsrätlichen Beschwerdeentscheide zu kommunalen Abstimmungen und Wahlen angeht, so können diese gemäss § 89 GpR ohne sachliche Einschränkung an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Der Regierungsrat wäre deshalb verpflichtet gewesen, den Beschwerdeführer in einer förmlichen Rechtsmittelbelehrung darauf hinzuweisen, dass der Entscheid vom 12. April 1988 innert fünf Tagen seit Eröffnung beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann (vgl. § 9 Abs. 3 KV).

2. Der angefochtene Entscheid ist dem Beschwerdeführer von der Poststelle in Reinach am 14. April 1988 ausgehändigt worden (vgl. die Angaben der PTT-Betriebe im Nachforschungsbegehren vom 27. Mai 1988). Die fünftägige Beschwerdefrist ist somit am 19. April 1988 abgelaufen. Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht trägt den Poststempel des 21. April 1988 und ist demnach verspätet erfolgt.

Nach verwaltungsrechtlicher Lehre und Praxis darf den Parteien aus einer fehlenden oder unrichtigen Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen. Auf den Vertrauensschutz kann sich jedoch diejenige Partei nicht berufen, welche die Voraussetzungen und Modalitäten des in Frage stehenden Rechtsmittels tatsächlich kannte, so dass sie durch die falsche Belehrung nicht irregeführt werden konnte, oder wenn die falsche Belehrung für sie ohne weiteres erkennbar war. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts kann einem Beschwerdeführer, der nicht durch einen Anwalt vertreten ist, ein auf fehlende oder unrichtige Rechtsmittelbelehrung zurückzuführendes Fristversäumnis nicht entgegengehalten werden (VGE vom 1. April 1981 i.S. X., in BLVGE 1981. Seite 106 ff.; VGE vom 28. Januar 1981 i.S. A. Sch., in BLVGE 1981, Seite 109 ff.). Die Praxis des Bundesgerichts ist in dieser Hinsicht strenger, verlangt sie doch von einem Beschwerdeführer, dass er bei einer fehlenden oder zweifelhaften Rechtsmittelbelehrung den massgebenden Gesetzestext konsultiert. Der Vertrauensschutz soll demnach auch bei einem juristischen Laien erst dann Platz greifen, wenn neben dem Gesetzestext noch Literatur oder Rechtsprechung nachgeschlagen werden muss, um eine klare Antwort zu erhalten (BGE 106 la 13 ff.). Ob das Verwaltungsgericht seine grosszügigere Praxis beibehalten will, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, da das Vertrauen des Beschwerdeführers in die unrichtigen Angaben der Vorinstanz auch nach der strengeren Rechtsprechung des Bundesgerichts Schutz verdient. Dass die vorinstanzlichen Angaben zum Rechtsmittelverfahren unzutreffend sind, hat der rechtsunkundige Beschwerdeführer anhand des Gesetzestextes kaum feststellen können. Die Einreichung seiner Beschwerde innerhalb der für Verfassungsbeschwerden geltenden Frist von zehn Tagen ist deshalb nicht zu beanstanden. Dies bedeutet, dass auf die Beschwerde eingetreten werden muss.

3. Die Mitglieder der kommunalen Einwohnerräte sind nach dem Verhältniswahlverfahren (Proporzverfahren) zu wählen (§ 27 Abs. 1 KV; § 32 Abs. 1 Buchstabe c GpR; § 131 Abs. 3 GemG). Gemäss § 38 KV bleiben die näheren Bestimmungen über Inhalt und Ausübung der Volksrechte der Gesetzgebung vorbehalten. Für die Ermittlung des Wahlergebnisses und die Sitzverteilung bei Einwohnerratswahlen sind deshalb die Vorschriften des GpR massgebend (vgl. § 131 Abs. 3 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 GemG; § 1 Abs. 1 GpR). Die §§ 39 und 40, welche die Ermittlung des Wahlergebnisses im Detail regeln, sind von ihrer Formulierung her auf die Wahlen in den Landrat bzw. in den Verfassungsrat zugeschnitten. Aus § 32 Abs. 1 Buchstabe c GpR geht jedoch unmissverständlich hervor, dass diese Vorschriften sinngemäss auch für die Wahlen in den Einwohnerrat anwendbar sind. Da die Gemeinden - im Unterschied zum Kanton - weder in Regionen noch in Wahlkreise aufgeteilt sind. bleiben die entsprechenden Sondervorschriften ausser Betracht. Von dieser Besonderheit abgesehen sind die §§ 39 und 40 GpR ohne Einschränkung auf die Einwohnerratswahlen anwendbar. Gemäss § 40 Abs. 3 und 4 GpR erfolgt die erste Mandatsverteilung (Zuteilung der Vollmandate) nach dem System des „minimalen Quotienten" (Methode Hagenbach-Bischoff). Dabei werden die Gesamtparteistimmen durch die Anzahl der zu verteilenden Mandate + 1 geteilt (vgl. Alfred Kölz. Probleme des kantonalen Wahlrechts, in ZBI. 88/1987, Seite 14 ff). Für die Verteilung der Restmandate sieht § 40 Abs. 5 GpR eine Zuteilung nach dem "grössten Quotienten" vor, indem diejenige Partei das erste Restmandat erhält, welche bei der Division ihrer Parteistimmenzahl durch die bereits erhaltenen Mandate + 1 das höchste Ergebnis erzielt. Dieses Verfahren wird fortgesetzt, bis alle Restmandate verteilt sind (Methode Hagenbach-Bischoff; vgl. Alfred Kölz, a.a.O.).

Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die Mandatsverteilung im vorliegenden Fall gemäss diesen Bestimmungen vorgenommen und korrekt berechnet worden ist. Er macht geltend, die angewandte Methode widerspiegle das Kräfteverhältnis der Parteien zuwenig exakt und verstosse damit gegen den in der Verfassung verankerten Proporzgedanken. Der Beschwerdeführer behauptet somit sinngemäss, die Regelung des Verhältniswahlverfahrens in den §§ 39 und 40 GpR sei verfassungswidrig. Zur Prüfung dieser Rüge ist das Verwaltungsgericht gemäss § 86 Abs. 3 Buchstabe a KV sowie gemäss konstanter Rechtsprechung befugt (vgl. VGE vom 12. Februar 1986 i.S. X., in BLVGE 1986, Seite 17 ff.).

Der Beschwerdeführer anerkennt, dass es nicht möglich ist, das proportionale Verhältnis zwischen Parteistimmenzahl und Mandatszuteilung mathematisch absolut exakt zum Ausdruck zu bringen. Er vertritt jedoch die Auffassung, dass einzig die von ihm vorgeschlagene Methode den verfassungsmässigen Anforderungen an ein Verhältniswahlverfahren entspricht. Folgt man seiner Argumentation, so dürfen die Vollmandate einzig nach der Methode des „einfachen Quotienten" (Gesamtparteistimmen geteilt durch die Anzahl der zu verteilenden Mandate) und die Restmandate nur nach der Methode des „grössten absoluten Rests" zugeteilt werden. Der Beschwerdeführer übersieht dabei, dass sich aus einer Verfassungsbestimmung, welche lediglich die Anwendbarkeit des Verhältniswahlverfahrens vorschreibt, keine bestimmte Methode der Mandatszuteilung ableiten lässt. Das Bundesgericht hat wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass es nicht nur ein zulässiges Verfahren zur Durchführung des Verhältniswahlsystems gebe. Der kantonale Gesetzgeber. dem von der Verfassung das Proportionalwahlverfahren vorgeschrieben ist. kann sich innerhalb dieses Gestaltungsspielraums frei für eine Lösung entscheiden. Da es keine in jeder Hinsicht ideale Methode für die Zuteilung von Restmandaten gibt, erachtet es das Bundesgericht nicht als seine Aufgabe, ein bestimmtes System der Mandatszuteilung an die Stelle desjenigen des kantonalen Gesetzgebers zu setzen. Das Bundesgericht schreitet vielmehr nur ein, wenn die getroffene Lösung nicht mehr als ein proportionales Wahlverfahren bezeichnet werden kann und folglich zur kantonalen Verfassungsvorschrift in Widerspruch steht (BGE 109 la 207 E. 5b. 107 la 220 E. 3a, 103 la 561 E. 3b). Das Bundesgericht hat klar zum Ausdruck gebracht, dass es die Methode Hagenbach-Bischoff. welche der basellandschaftlichen Regelung zugrundeliegt und auch in den meisten übrigen Kantonen gebräuchlich ist, für verfassungskonform erachtet (BGE 109 la 206 ff.). Die Tatsache, dass die Methode Hagenbach-Bischoff bei der Verteilung der Restmandate die grossen Parteien begünstigt und damit der Zersplitterung der politischen Kräfte entgegenwirkt, steht zum proportionalen Wahlsystem nicht in Widerspruch (BGE 103 la 464).

Der Gestaltungsspielraum, den der kantonale Gesetzgeber bei der Regelung des Verhältniswahlverfahrens gemäss § 27 Abs. 1 KV besitzt. ist auch vom kantonalen Verwaltungsgericht zu respektieren. Wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung überzeugend dargelegt hat, enthalten weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte dieser Verfassungsbestimmung Hinweise darauf, dass dem Gesetzgeber eine bestimmte Berechnungsmethode vorgeschrieben werden sollte. Die in den §§ 39 und 40 GpR getroffene Lösung erweist sich damit als verfassungsmässig, weshalb die vorliegende Beschwerde abgewiesen werden muss.

Entscheid vom 1.6.1988 i.S. R.J. (Nr. 35).

Fortsetzung

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