Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1988

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2 Gemeinderecht

2.1 Ausschluss von der Wählbarkeit in eine Gemeindebehörde

Die Erwahrung einer Wahl umfasst das gesamte Wahlergebnis. Das Fehlen der Erwahrung hat im Falle der Wahlanfechtung infolge der deklarativen Natur keine Auswirkung auf das Beschwerdeverfahren (§ 15 Abs. 1 GpR,- E. 3).

Ist der Wortlaut einer Bestimmung klar, und lassen sich gegen die wörtliche Auslegung auch aus der Entstehungsgeschichte der Norm keine Hinweise finden, so ist die Abweichung vom Wortlaut nur noch zulässig, wenn er Sinn und Zweck der Norm widerspricht (E. 4).

Eine an formale Kriterien anknüpfende abschliessende Aufzählung von zum Ausschluss aus Gemeindebehörden fahrenden Verwandtschaftsbeziehungen spricht gegen eine inhaltliche Ergänzung mit dem Konkubinat als einer von vielen im Gesetz nicht genannten Beziehungskonstellationen (§ 10 Abs. 1 GemG; E. 5).

Das Konkubinat kann grundsätzlich nicht einer Ehe gleichgestellt werden. Dies gilt auch für den konkreten Fall, in welchem eine Gleichstellung zudem zu unerträglichen Rechtsunsicherheiten führen wurde (E. 6 bis 8).

Der in der Kantonsverfassung geregelte Verwandtenausschluss bezieht sich auf kantonale Behörden und ist aus seiner Entstehungsgeschichte heraus eng auszulegen (§ 52 KV; E. 9).

Sachverhalt

Am 13. Juni 1988 erklärte H.S. gegenüber der Gemeindeverwaltung P. den Verzicht auf sein Gemeinderatsmandat, weshalb in der Folge Dr. M.M. für H.S. als Gemeinderat nachrückte, was die Gemeindeverwaltung mit Verfügung vom 20. Juni 1988 bestätigte. Bereits vor Erlass dieser Verfügung erhoben diverse Stimmbürger am 15. Juni 1988 gegen die Wahl von Dr. M.M. beim Regierungsrat Beschwerde. Eine weitere gegen die Nachrückensverfügung gerichtete Eingabe reichten sie am 27. Juni 1988 ein. Der Regierungsrat wies die Beschwerden am 28. Juni 1988 ab, worauf die vom Abweisungsentscheid Betroffenen Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit im wesentlichen folgender Begründung anhoben:

Die Wahl des Dr. M.M. verstosse gegen die im GemG verankerte Ausschlussbestimmung, wonach Schwäger nicht derselben Gemeindebehörde angehören dürfen. Nun sei zwar Dr. M.M. nicht verheiratet, lebe jedoch mit der Schwester eines anderen Gemeinderates im Konkubinat. In bezug auf Sinn und Zweck der Ausschlussbestimmung unterscheide sich diese Situation jedoch durch nichts von derjenigen, die vorläge, wenn Dr. M. M. mir der Schwester des anderen Gemeinderates verheiratet wäre. Deshalb beziehe sich die Ausschlussbestimmung des GemG sinngemäss auch auf Konkubinate.

Erwägungen

3. Anlässlich der Hauptverhandlung stehen die Beschwerdeführer nach wie vor auf dem Standpunkt, dass die Wahl von Dr. M.M. noch nicht erwahrt sei. Da auch die Nachrückensverfügung vom 20. Juni 1988 einer Erwahrung bedurft hätte, diese aber im angefochtenen Beschluss des Regierungsrates vom 28. Juni 1988 nicht erfolgt sei.

a) Gemäss § 15 Abs. 1 GpR erwahrt der Regierungsrat das Ergebnis der Wahl „nach unbenütztem Ablauf der Beschwerdefrist" (§ 83 Absatz 2). Wie bereits in der prozessleitenden Verfügung des Verwaltungsgerichtspräsidenten vom 20. Juli 1988 festgehalten worden ist, ist Gegenstand des Erwahrungsbeschlusses das „Ergebnis" der Wahl. Dieses Ergebnis umfasst sowohl gewählte wie auch nicht gewählte Kandidaten. Das Ergebnis der Gemeinderatswahlen von Pratteln wurde mit regierungsrätlichem Beschluss vom 29. März 1988 erwahrt. Daran ändert auch dessen Wortlaut nichts, der im Dispositiv lautet: „Die Wahl wird erwahrt. ...". Darunter ist in gesetzeskonformer Auslegung das Ergebnis der Wahl bezogen auf die Gesamtheit der Kandidaten zu verstehen.

b) Selbst wenn man aber davon ausgehen wollte, dass auch die Nachrückensverfügung der Gemeinde Pratteln erwahrungsbedürftig wäre, fragt sich, in welchem Zeitpunkt ein entsprechender Beschluss hätte ergehen müssen. § 15 Abs. 1 GpR beschränkt nämlich die Erwahrung ausschliesslich auf Wahl- resp. Abstimmungsergebnisse, gegen die keine Beschwerde ergriffen worden ist. Daraus liesse sich ableiten, dass die Erwahrung eines Wahlergebnisses dessen Unangefochtenheit voraussetzt, an welcher es bei der Nachrückensverfügung eben fehlt.

Würde aber auf das Erfordernis eines unangefochtenen Wahlergebnisses verzichtet, hätte dies, je nachdem welche Wirkung der Erwahrung zugesprochen würde, verschiedene Folgen:

Sieht man in der Erwahrung ein für die Wahl konstitutives Erfordernis. ohne dieses der Gewählte sein Amt gar nicht antreten kann, ergäbe sich ein Widerspruch zu den Bestimmungen in §§ 85 resp. 90 Abs. 2 GpR, wonach Beschwerden gemäss § 83 GpR von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt. Unter der Voraussetzung der konstitutiven Wirkung der Erwahrung würde der gesetzliche Ausschluss der aufschiebenden Wirkung obsolet, was zweifellos nicht gemeint sein kann. Mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung soll unter anderem nämlich verhindert werden, dass mittels Ergreifung einer Beschwerde ein (politisch) nicht genehmes Abstimmungs- oder Wahlresultat um seine Wirkung gebracht wird. Dem aufsichtsrechtlichen Mittel der Erwahrung kann deshalb unter dieser Voraussetzung keine konstitutive Wirkung zukommen. Bleibt die Wirkung aber deklarativer Natur, ist nicht einzusehen, was die Beschwerdeführer mit der Rüge der mangelnden Erwahrung bezwecken, da damit kein Einfluss auf die infolge Entzugs der aufschiebenden Wirkung bereits ausgeübte Amtstätigkeit von Dr. M.M. genommen werden kann.

4. Materiellrechtlich stellt sich die Frage, ob sich die Ausschlussbestimmung in § 10 Abs. 1 GemG sowohl auf Ehegatten wie auch auf Konkubinatspartner bezieht. Abs. 1 lautet wie folgt:

„Derselben Gemeindebehörde dürfen nicht angehören Vater und Sohn, Brüder, Schwäger, Ehemänner von Schwestern, Schwiegervater und Schwiegersohn sowie Oheim und Neffe. Diese Ausschlussgründe gelten sinngemäss auch für die entsprechenden weiblichen Verwandten. Ausserdem dürfen Ehemann und Ehefrau nicht derselben Behörde angehören."

a) Eine gesetzliche Bestimmung ist grundsätzlich „in erster Linie aus sich selbst, d. h. nach ihrem Wortlaut, Sinn und Zweck sowie nach den ihr zugrundeliegenden Wertungen auszulegen"(BGE 112 II 4, 170). Der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dabei zu entnehmen, dass die rechtsanwendende Behörde sich vorrangig am Wortlaut einer Gesetzesbestimmung orientieren muss, wenn dieser klar ist. Eine Abweichung vom Wortlaut ist nur dann ohne Verletzung von Art. 4 BV zulässig, "s'il existait des raisons sérieuses d'admettre que l’interprétation conforme au texte ne correspond pas au sens véritable de la loi et aboutit â un résultat que le législateur n'a certainement pas voulu" (BGE 112 la 117, vgl. auch 106 la 211 mit Hinweisen; Ulrich Häfelin, Die verfassungskonforme Auslegung und ihre Genzen, in: Recht als Prozess und Gefüge, Festschrift für Hans Huber, Seite 251 f.; Imboden/ Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I Nr. 21, Seite 136). Um aber ermitteln zu können, ob zwischen dem Wortlaut und dem wahren Sinn einer Bestimmung keine Übereinstimmung besteht, bedarf es einer Überprüfung dieser Regelung auf ihren Sinn und Zweck hin sowie der Abklärung, ob sich aus der Entstehungsgeschichte oder aus anderen Gesetzesbestimmungen ein derartiger Schluss ableiten lässt (Ulrich Häfelin. a.a.O.. Seite 251 f.). Mit anderen Worten ist der Sinngehalt einer Bestimmung anhand der in Doktrin und Rechtsprechung anerkannten Auslegungsmethoden zu erforschen, wobei dem grammatikalischen Element der Auslegung vorrangige Bedeutung zukommt.

b) Legt man der Auslegung von § 10 Abs. 1 GemG den Wortlaut zugrunde, besagt die Bestimmung klar, dass neben diversen Verwandtschaftsbeziehungen auch die Ehe, nicht aber das Konkubinat von der Ausschlussbestimmung erfasst wird. Nichts anderes lässt sich aus der Entstehungsgeschichte von § 10 Abs. 1 GemG entnehmen, ebensowenig weisen andere im Zusammenhang mit der Ausschlussregelung bestehende Gesetzesbestimmungen darauf hin, dass der wahre Sinn von § 10 Abs. 1 GemG entgegen dem Wortlaut auch Konkubinatsverhältnisse umfasst.

c) Weniger leicht ist die Frage zu beantworten, ob nicht Sinn und Zweck der Bestimmung auch den Einbezug von Konkubinatsverhältnissen verlangt. Es ist deshalb anhand der teleologischen Auslegung zu prüfen, ob zwingende Gründe gegen den Vorrang des Wortlautes sprechen. Solche Grunde wären dann anzunehmen, wenn mit der teleologischen Auslegung gleichzeitig Übereinstimmung mit dem Verfassungsrecht erzielt würde, welche sich anhand des blossen Wortlautes nicht herstellen liesse. Anders ausgedruckt ist der Wortlaut der Bestimmung dann nicht massgebend, wenn er dem Sinn und Zweck der Norm widerspricht und - als weitere aber nicht zwingende Folge - damit sogar gegen die Verfassung verstösst (vgl. zur Wirkung und Schranke der verfassungskonformen Auslegung Ulrich Häfelin. a.a.O., Seite 241 ff.).

5. Ergibt die nun folgende Überprüfung des Wortlautes von § 10 GemG Sinn und Zweck dieser Bestimmung klar, wäre es nicht angängig, der Bestimmung auf dem Weg der verfassungskonformen Auslegung einen anderen Inhalt zu unterstellen. So hält auch das Bundesgericht fest, dass Gesetze nur dann verfassungskonform auszulegen seien, wenn nicht der klare Wortlaut oder der Sinn des Gesetzes etwas anderes gebieten (vgl. Ulrich Häfelin, a.a.O., Seite 252, Anmerkung 59 und dort zitierte BGE). In § 10 Abs. 1 GemG findet sich eine abschliessende Aufzählung von Personenbeziehungen, welche zum Ausschluss von der Wählbarkeit führen. Als Kriterien für den Ausschluss werden entweder verwandtschaftliche oder die eheliche Beziehung zugrundegelegt.

Grundgedanke dieser Auswahl, welche im übrigen bis auf die Nennung der Ehemänner von Schwestern sowie Ehegatten, (deren Nennung mangels Stimm- und Wahlrecht der Frauen obsolet war), auch der Regelung des § 26 des Gesetzes betreffend die Organisation und Verwaltung der Gemeinden vom 14. März 1881 entspricht, ist zweifellos, die im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses als typisch erachteten Erscheinungsformen von im Gemeinwesen unerwünschten Machtkonzentrationen zu verhindern. Allerdings ist die gesetzliche Bestimmung nicht auf die persönliche Beziehung im Einzelfall ausgerichtet, sondern knüpft formal an der verwandtschaftlichen resp. ehelichen Beziehung an. Es sind in der Praxis vielerlei andere Beziehungskonstellationen denkbar, deren Auswirkungen mit dem gleichen Gedanken wie er auch § 1 0 Abs. 1 GemG zugrundelag, verhindert werden müssten. Zu denken wäre etwa an Freundschafts- resp. Feindschaftsverhältnisse, aber auch an enge wirtschaftliche und politische Beziehungen.

Nun kann durchaus auch in einem Konkubinatsverhältnis eine Beziehung gesehen werden, die gemessen am Grundgedanken von § 10 Abs. 1 GemG ebenfalls einen Ausschlussgrund darstellen könnte. Indessen ist diese Form der Beziehung, wie oben aufgezeigt, nur eine von vielen Möglichkeiten, die einen Ausschluss rechtfertigen würden. Es ist nicht einzusehen, weshalb das Konkubinatsverhältnis als eine mögliche Konstellation von vielen ausserhalb des vorgegebenen, formalisierten Rahmen des Gesetzes in die Bestimmung einbezogen werden soll, wogegen andere Konstellationen gemäss dem Wortlaut des Gesetzes davon unberührt bleiben. Der vom Gesetzgeber gewählte formale Rahmen der abschliessenden Aufzählung spricht deshalb gegen die inhaltliche Ergänzung um eine einzige von vielen möglichen Beziehungsformen und fordert nach Auffassung des Gerichts erst recht eine enge Bindung an den Wortlaut. Eine Abweichung vom Wortlaut liesse sich nur rechtfertigen, sofern andere triftige Gründe für die Annahme sprechen, dass dieser nicht dem Zweck entspricht. Ein solcher Grund läge etwa vor, wenn das Gericht im folgenden zum Schluss käme, dass das Konkubinat grundsätzlich der Ehe gleichzustellen wäre, wie dies die Beschwerdeführer gestützt auf Art. 4 BV und Art. 2 ZGB fordern.

6. Die in § 10 Abs. 1 GemG definierte Beziehung stellt einen formalen, von der Bundesverfassung (Art. 53 BV) und der Bundesgesetzgebung (Art. 159 ff. ZGB) getragenen Rechtsakt dar. Nicht so das Konkubinat, welches, was seine Wirkungen anbelangt, erst im Zuge der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einer rechtlichen Definition unterworfen wurde. Das Bundesgericht sprach sich im Bereich der vermögensrechtlichen Verhältnisse zwischen den Partnern in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre klar gegen die analoge Heranziehung der Vorschriften über das eheliche Güterrecht aus, da die Partner mit der Wahl des Konkubinats „die restliche Bindung als solche oder deren Ausgestaltung, etwa beim Güterrecht, bei der gemeinsamen Besteuerung usw." bewusst ablehnen. Für die Folgen der rechtlichen Auseinandersetzung erklärte es die Regeln über die einfache Gesellschaft (Art. 530 ff. OR) für anwendbar (BGE 108 II 206 ff.). Auch in jüngeren Entscheiden postulierte das Bundesgericht nie die rechtliche Gleichstellung zwischen Ehe und Konkubinat. Nur dort. wo auf die Eingehung einer Ehe rechtsmissbräuchlich verzichtet wird, z. B. um der gesetzlichen Folge des Rentenverlustes auszuweichen, stellte es unter bestimmten, strengen Voraussetzungen das Zusammenleben im Konkubinat der ehelichen Gemeinschaft gleich. Diese Gleichstellung beschränkte sich unter der Annahme des Rechtsmissbrauchs ausschliesslich auf die wirtschaftlichen Folgen (BGE 106 II 2 ff., 109 II 190 ff.). In seinem Grundsatzentscheid (BGE 110 la 7 ff.) in bezug auf die Gleichstellung von Ehegatten mit Konkubinatspaaren im Steuerrecht stützt sich das Bundesgericht auf den verfassungsmässigen Grundsatz der Gleichheit und der Verhältnismässigkeit der Steuer nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Auch hier beschränkt sich die Gegenüberstellung wirtschaftlich gleichgestellter Ehe resp. Konkubinatspaare ausschliesslich (vgl. BLVGE 1987, Seite 34 ff.) auf die steuerrechtlichen und somit finanziellen Folgen. Dasselbe gilt für den jüngsten Entscheid des Bundesgerichts, der unter Verzicht auf eine Eheschliessung auch dem hinterbliebenen Verlobten unter bestimmten Umständen einen Versorgeranspruch zugestand (vgl. BGE vom 31. Mai 1988). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist es deshalb verfehlt, gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung von einer Gleichstellung zwischen Ehe- und Konkubinatspartnern auszugehen. Vielmehr bestehen zwischen diesen insofern grundsätzliche Unterschiede, als das Konkubinat als solches nicht unter dem Schutz spezifischer Rechtsbestimmungen steht und weder die gesetzlichen Regelungen des Familien- noch des Erb- oder des ehespezifischen Steuerrechts Anwendung finden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer darf eine absolute Gleichstellung zwischen Konkubinat und Ehe gestutzt auf das Gleichheitsgebot in Art. 4 BV nicht bejaht werden.

7. Die Anrufung von Art. 4 BV rechtfertigt sich auch im Hinblick auf den vorliegenden Einzelfall nicht. Unbestrittenermassen liegt ein langjähriges Konkubinat, welchem auch Kinder entsprossen sind, vor. Daraus leiten die Beschwerdeführer ab, dass das konkrete Konkubinat in bezug auf die Ausschlussregelung erst recht wie eine Ehe zu behandeln sei. Das Gegenteil ist der Fall. Auch wenn das Konkubinat in den letzten Jahren insbesondere unter jüngeren Menschen vermehrt als Form des Zusammenlebens gewählt wird, stellt es keineswegs die für langjährige Beziehungen, aus denen sogar Kinder hervorgehen, übliche Lebensform dar. Vielmehr ist davon auszugehen, dass solchermassen gelebte Familiengemeinschaften im Normalfall durch den Eheschluss unter den Schutz spezifischer rechtlicher Bestimmungen gestellt werden. Damit stellt das konkrete Konkubinat keinesfalls ein typisches Beispiel dieser Form des Zusammenlebens dar. Es ist aber zweifellos nicht mit Sinn und Zweck von § 10 Abs. 1 GemG vereinbar, anhand von Einzelfällen eine Gleichstellung zur Ehe zu schaffen. Vielmehr steht es im gesetzgeberischen Ermessen. bei der Erfassung der zu regelnden Tatbestände in gewisser Weise zu systematisieren und die Regelung auf die typischen Fälle zu beschränken. Aus diesem Grund lässt sich auch aus der Intensität und Dauer einer Konkubinatsbeziehung in bezug auf die Regelung in § 10 Abs. 1 GemG keine Gleichstellung mit der Ehe ableiten.

8. Ein weiteres Argument, das gegen den Einbezug des Konkubinats spricht. ist die sich daraus ergebende Rechtsunsicherheit der gesetzlichen Regelung. Eine Gleichstellung des Konkubinats mit der Ehe wurde nämlich zu einer unabsehbaren Ausweitung der Norm führen, da sämtliche durch Ehen vermittelte Verwandtschaftsverhältnisse denjenigen gleichgestellt werden müssen, welche sich lediglich durch das Bestehen eines Konkubinats ergeben. So würden von § 10 Abs. 1 GemG nicht nur Ehemänner von Schwestern resp. Ehefrauen von Brüdern, sondern auch deren Konkubinatspartner betroffen. Auch durch Ehen vermittelte Schwägerschaften müssten auf durch Konkubinate entstandene Beziehungen ausgeweitet werden. Dies ist nun aber offensichtlich nicht der Sinn der Regelung. Eine weitere Schwierigkeit ergäbe sich bei der Frage, was als Konkubinat zu definieren wäre. Läge ein solches schon vor. wenn die Partner (eventuell mit weiteren Personen) in einer Wohngemeinschaft leben, oder bedürfte es in Analogie zur bundesgerichtlichen Praxis in bezug auf die Gleichstellung von Ehen und Konkubinaten in rechtsmissbräuchlichen Fällen von Rentenansprüchen einer Beziehung von fünf Jahren? Fragen, welche nicht aus dem Gesetz selbst klar ersichtlich würden und im Umfeld von Wahlen in Gemeindebehörden zu monatelangen Rechtsstreitigkeiten führen könnten, welche die betroffenen Behörden während dieser Zeit in ihrer Funktion wenn nicht lähmen, so doch stark beeinträchtigen würden.

Obige Erwägungen machen deutlich, dass auch das Gleichbehandlungsgebot des Art. 4 BV ausgehend von Sinn und Zweck von § 10 Abs. 1 GemG keine Abweichung vom Wortlaut zulässt.

9. Als letztes ist das Argument der Beschwerdeführer zu prüfen, das Gebot der verfassungskonformen Auslegung verlange eine Anpassung an § 52 KV, der sich auch auf Gemeindebehörden beziehe, wie dies § 10 GemG konkretisiere.

a) § 52 KV hält unter dem Titel Verwandtenausschluss fest, dass derselben Behörde, ausser dem Landrat, Eltern und Kinder, Geschwister, Ehegatten, Grosseltern und Enkelkinder, Schwäger und Schwägerinnen sowie Schwiegereltern und Schwiegerkinder nicht gleichzeitig angehören dürfen. Indes scheint zweifelhaft, ob diese Bestimmung auch auf Gemeindebehörden anwendbar ist. Der fünfte Abschnitt, welchem § 52 angehört. ist nämlich mit „Kantonale Behörden und ihre Funktionen" betitelt. Nichts deutet daraufhin. dass darunter auch Gemeindebehörden fallen. Auch die Materialien geben darüber keinen Aufschluss, so dass die Geltungskraft dieser Bestimmung für den konkreten Fall eher zu verneinen ist. Selbst wenn man sie aber bejahen wollte, ergäben die Materialien zur Verfassungsänderung klar, dass an eine ausweitende Auslegung der Bestimmung in keiner Weise zu denken ist. Im Gegenteil drehten sich die Diskussionen des Verfassungsrates grundsätzlich um die Frage, ob ein derartig geregelter Verwandtenausschluss Oberhaupt noch von aktueller Bedeutung sei (vgl. Protokoll der Sachkommission 3. Seite 470: Protokoll des Verfassungsrates (Plenum) Sitzung vom 20. August 1981 S. 451; Sitzung vom 17. September 1981, S. 529: Sitzung vom 10. Dezember 1981, S. 627 ff.; Sitzung vom 17. November 1983, S. 767 f.). Die KV gibt somit keinerlei Anhaltspunkt dafür, dass die fragliche Gesetzesbestimmung im Sinne der Beschwerdeführer auszulegen ist.

b) Abschliessend ist festzuhalten, dass Sinn und Zweck von § 1 0 Abs. 1 GemG auch bei verfassungskonformer Auslegung in keinem Fall eine Abweichung vom Wortlaut verlangt. Im Gegenteil spricht die Forderung nach der Verfassungskonformität wie oben dargelegt gerade für die grammatikalische Auslegung. Zu beachten ist im weiteren, dass es sich bei der fraglichen Wahlausschlussbestimmung um einen Eingriff in das verfassungsrechtlich verankerte Stimmrecht (§§ 21 ff. KV i.V.m. Art. 74 Abs. 4 BV) handelt, welches Anspruch darauf gibt. in öffentliche Ämter gewählt zu werden (§ 22 Abs. 1 lit. b KV). Solche Eingriffe in verfassungsrechtlich geschätzte Grundrechte bedürfen einer klaren gesetzlichen Grundlage. Dies spricht ebenfalls dafür, dass vom klaren Wortlaut im konkreten Fall nur abgewichen werden darf, wenn Sinn und Zweck der Regelung dies offensichtlich notwendig machen, andernfalls ein unzulässiger Eingriff ins passive Wahlrecht vorliegen würde.

Entscheid vom 17. 8. 1988 i.S. P.A., B.W., B.M. und G.H, (Nr. 47).

Fortsetzung

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