Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1987

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5 Gebäudeversicherung

5.1 Wasserschadenversicherung: Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts

Da der Private frei wählen kann, ob, wann und mit wem er eine Wasserschadenversicherung abschliessen will, handelt der Versicherer beim Abschluss dieser Versicherung nicht hoheitlich. Das Rechtsverhältnis wird somit nicht durch einseitigen Rechtsakt seitens des Versicherers, sondern durch einen vertraglichen Konsens begründet. Da die Wasserschadenversicherung eine rein privatrechtliche Materie beschlägt, handelt es sich dabei um einen privatrechtlichen Vertrag, zu dessen Beurteilung das Verwaltungsgericht nicht zuständig ist (§ 6 Abs. 3 VRG; E. 1-4).

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts kann ebensowenig aus dem Sachversicherungsgesetz selbst oder den Bedingungen der Wasserschadenversicherung abgeleitet werden (§§ 24 Abs. 3, 51 Sach VG; E. 5 und 6).

Aus unrichtiger Rechtsmittelbelehrung darf einer Partei weder ein rechtlicher noch ein finanzieller Nachteil erwachsen (Art. 4 SV,- E. 7).

Sachverhalt

Die Beschwerdeführer sind Eigentümer eines Einfamilienhauses in X Anfangs Oktober 1987 zogen sie dort aus, um in Y ein neues Eigenheim zu beziehen. Für das Haus in X fand sich nicht sofort ein Käufer, so dass es in der Folge unbewohnt und unbeheizt blieb. Die Wasserleitungsanlagen blieben unter Druck und wurden nicht entleert. Am 25. Januar 1987 fror das Wasser infolge der kalten Aussentemperaturen in den Leitungen ein, worauf im 1. Stock eine Wasserleitung und ein Heizkörper barsten und daraus während längerer Zeit Wasser ausfliessen konnte. Die BGV weigerte sich, den entstandenen Schaden wegen Nichtbeachtung der Sorgfaltspflichten zu übernehmen, da damit ein vom Deckungsumfang der Wasserschadenversicherung ausgeschlossenes Ereignis vorliege.

Erwägungen

1. Streitig ist, Ob die BGV aufgrund der mit den Beschwerdeführern abgeschlossenen Wasserschadenversicherung für die Kosten des eingetretenen Wasserschadens einstehen muss. Bevor materiell auf diese Frage eingetreten werden kann, drängt sich vorgängig die Abklärung der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf. Gemäss § 85 Abs. 1 lit. d KV wird die Verwaltungsgerichtsbarkeit durch das Verwaltungsgericht ausgeübt. Dasselbe besagt § 1 Abs. 1 VRG. Ist in der Hauptsache eine privatrechtliche Streitfrage zu beurteilen, hat diese der Zivilrichter zu entscheiden. Gemäss § 6 Abs. 3 VRG schliesst dessen Zuständigkeit diejenige des Verwaltungsgerichts aus. Daraus ist zu schliessen, dass das Verwaltungsgericht nur über aufgrund von öffentlichem, kanonalem oder Bundesrecht ergangene Rechtsakte befindet. Allerdings untersteht nicht jegliches Verwaltungshandeln der Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Vielmehr bedarf es einer Verfügung oder eines Verwaltungsaktes, welcher sich als ein „individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird", darstellt (vgl. BLVGE 1981, S. 98 und dort zitierte Rechtsprechung und Literatur).

2. DieBGVisteineAnstaltdesöffentlichenRechtsmiteigenerRechtspersönlichkeit (vgl. § 2 Abs. 1 SachVG) mit der Aufgabe, Gebäude und Grundstücke gegen Feuer- und Elementarschäden zu versichern (vgl. § 128 Abs. 1 KV). Art und Umfang dieser Versicherung wird im Sachversicherungsgesetz genauer umschrieben. Daraus erhellt, dass die Versicherung andersweitig unzulässig und deren Abschluss bei der BGV obligatorisch ist (vgl. §§ 9 und 25 Sachversicherungsgesetz). Der BGV kommt damit eine Monopolstellung zu und das Versicherungsverhältnis ist öffentlichrechtlicher Natur (vgl. Alfred Maurer, Schweizerisches Privatversicherungsrecht, 1986, S. 489 und 492, Fussnote 1347). Trifft die BGV einen Entscheid über die Leistung beim Eintritt eines Schadenfalles im Rahmen dieser obligatorischen Versicherung, handelt sie somit hoheitsrechtlich. Dies gilt ebenso für die als interne Beschwerdeinstanz amtierende Verwaltungskommission (vgl. § 51 Abs. 1 SachVG), In all jenen Fällen ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts unbestritten.

3. Im konkreten Fall liegt aber weder ein Elementar- noch ein Feuerschaden im Sinne des Sachversicherungsgesetzes vor. Elementarschäden sind in § 14 Abs. 1 SachVG abschliessend aufgezählt und beschränken sich auf Sturmwind, Hagel, Hochwasser, Überschwemmung, Lawinen, Schneedruck oder Schneerutsch, sowie Steinschlag oder Erdrutsch (vgl. § 14 Abs. 1 lit. a-e SachVG). In Abs. 2 lit. a werden Schäden, die nicht durch eines der in Abs. 1 genannten Elementarereignisse an versicherten Gebäuden verursacht worden sind, ausdrücklich von der Versicherung ausgenommen. Die Rechtsgrundlage für die Kostenübernahme des entstandenen Schadens ist in der zwischen den Parteien abgeschlossenen Wasserschadenversicherung zu suchen. Dabei handelt es sich um eine gemäss §23 SachVG Unfreiwillige Versicherung". Dem Eigentümer eines Gebäudes ist es somit freigestellt, diese Versicherung abzuschliessen. Gemäss § 24 Abs. 3 SachVG gelten für freiwillige Versicherungen die Bestimmungen des SachVG und das eidgenössische Privatversicherungsrecht sinngemäss. Damit unterscheidet sich die rechtliche Situation wesentlich vom Versicherungsfall der oben beschriebenen Feuer- und Elementarschadenversicherung. Solange der Private frei wählen kann, ob, wann und mit wem er eine Wasserschadenversicherung abschliessen will, handelt der Versicherer, hier die BGV, nicht hoheitlich. Das Rechtsverhältnis zwischen der BGV und den Beschwerdeführern wurde somit nicht durch einseitigen Rechtsakt der BGV sondern durch einen vertraglichen Konsens begründet. Geht man von einem vertraglichen Begründungsakt aus, ist in einem zweiten Schritt dessen Rechtsnatur zu prüfen, d. h. das Verhältnis dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuweisen (vgl. René A. Rhinow, Verfügung, Verwaltungsvertrag und privatrechtlicher Vertrag, in: Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1985, S. 303 f.). Massgebend soll dabei der Vertragsgegenstand sein. Nach ihm bestimmt sich, ob öffentliches oder privates Recht anwendbar ist. So ist ein Vertrag dann öffentlichrechtlicher Natur, wenn er der unmittelbaren Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient oder Materien enthält, die an sich vom öffentlichen Recht geregelt werden (vgl. René A. Rhinow, a.a.O., S. 303).

4. Gegenstand des zwischen den Parteien abgeschlossenen Vertrages ist eine Wasserschadenversicherung. Voraussetzung und Umfang derselben werden in den von der BGV abgefassten Bedingungen für die Wasserschadenversicherung ausformuliert. Sowohl in den alten bis zum 31. Dezember 1981 geltenden Bedingungen wie auch in den heutigen Bedingungen vom 1. Januar 1982 wird auf die sinngemässe Geltung der jeweils in Kraft stehenden Sachversicherungsgesetze verwiesen, wobei heute überdies das eidgenössische Privatversicherungsrecht sinngemässe Anwendung finden soll (vgl. alte Bedingungen unter dem Titel Schadenmeidung; neue Bedingung § 9 Abs. 2). Diese Wasserschadenversicherung beschlägt eine rein privatrechtliche Materie und dient in keiner Weise der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Es handelt sich deshalb bei dem zwischen den Parteien abgeschlossenenen Vertrag um einen privatrechtlichen. Unter dieser Prämisse konnte die Verwaltungskommission der BGV bei ihrem Entscheid über die Ablehnung der Schadendeckung aber nicht hoheitlich handeln. Vielmehr ist deren Entscheid als Bestandteil eines internen Verfahrens anzusehen, und stellt nicht mehr als eine schriftliche Äusserung gegenüber den Beschwerdeführern als Versicherungsnehmer dar. Es handelt sich dabei nicht um einen Rechtsakt mit Verfügungscharakter. Daran ändert nichts, dass die BGV üblicherweise als hoheitlich handelnder Rechtsträger auftritt, wenn es um Feuer- oder Elementarschadenversicherungen geht. In Rechtsprechung und Literatur wird allgemein anerkannt, dass auch Träger öffentlicher Gewalt wie Private auftreten und handeln können (vgl. René A. Rhinow, a.a.O., S. 295 ff.; lmboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 47: BGE 105 II 236 ff.).

5. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer lässt sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auch nicht aus dem Sachversicherungsgesetz oder den Bedingungen zur Wasserschadenversicherung ableiten. Die Beschwerdeführer stellen sich unter anderem auf den Standpunkt, mit dem in § 24 Abs. 3 SachVG verankerten Verweis auf die sinngemässe Geltung dieses Gesetzes sowie des eidgenössischen Privatversicherungsrechts entfalte auch § 51 des SachVG seine Wirkungen, womit das Verwaltungsgericht dennoch zuständig sei.

Dem ist entgegenzuhalten, dass mit der in § 24 Abs. 3 SachVG verwendeten Formulierung der sinngemässen Anwendung nur solche Bestimmungen dieses Gesetzes gemeint sein können, die sich mit der Rechtsnatur der freiwilligen Wasserschadenversicherung vereinbaren lassen. Damit sind in erster Linie materiellrechtliche und nicht verfahrensrechtliche Regelungen gemeint. Verfehlt ist auch die Argumentation, die Wasserschadenversicherung unterliege nicht dem eidgenössischen VVG, da die BGV keine der Versicherungsaufsicht unterstehende Versicherungseinrichtung sei, womit das eidgenössische Privatversicherungsrecht nur als kantonales öffentliches Recht angewandt werden könne.

Zwar unterliegt eine kantonale, öffentlichrechtliche Anstalt gemäss Art. 3 Abs. 1 VAG nicht dessen Bestimmungen, was gemäss Art. 101 Abs. 1 Ziffer 2 VVG zur Folge hat, dass das VVG nicht angewendet werden muss, sondern die Bestimmungen des Obligationenrechts gelten (Art. 101 Abs. 2 VVG). Damit wird eidgenössisches Privatversicherungsrecht nicht zu kantonalem öffentlichem Recht. Über die sinngemässe Anwendung des VVG wird letzten Endes der Zivilrichter zu urteilen haben.

6. Als letztes ist der Einwand der Beschwerdeführer zu prüfen, das Verwaltungsgericht sei auch aufgrund der Bedingungen der Wasserschadenversicherung zuständig. In den Bedingungen vom 4. Dezember 1973 werde in der Rechtsmittelbelehrung das Verwaltungsgericht sogar explizit als Beschwerdeinstanz aufgeführt. Mit dem Verweis in § 9 der Bedingungen vom 1. Januar 1982 auf das SachVG könne ebenfalls nur der § 51 dieses Gesetzes gemeint sein, der das Verwaltungsgericht für zuständig erkläre. Die Bedingungen 1973 können nur so verstanden werden, dass die BGV die im damals geltenden SachVG normierte Rechtsmittelbelehrung in § 32 auch für die Wasserschadenversicherung angewendet wissen wollte, ungeachtet der Tatsache, dass es sich dabei nicht um eine der gesetzlich vorgeschriebenen, obligatorischen Versicherungen handelte (vgl. das damals geltende Versicherungsgesetz vom 26. August 1963, insbesondere §§ 24 und 25). Auch hier aber wäre Voraussetzung für die Beschwerdeerhebung ans Verwaltungsgericht ein anfechtbarer hoheitlicher Rechtsakt gewesen. Wie oben beschrieben, liegt im konkreten Fall aber kein Hoheitsakt, sondern eine privatrechtliche vertragliche Abmachung vor. Damit lässt sich auch aus den Bedingungen 1973 die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht ableiten.

Nichts anderes gilt für die heutigen Bedingungen gültig seit 1. Januar 1982, welche in § 9 nur wiederholen, was bereits das SachVG in § 24 sagt. Auch hier gilt, dass die sinngemässe Anwendung des Sachversicherungsgesetzes respektive des eidgenössischen Privatversicherungsrechts nur soweit erfolgen kann, als sich dies mit der Rechtsnatur der zwischen den Parteien abgeschlossenen Wasserschadenversicherung vereinbaren lässt. Überdies fällt auf, dass die neuen Bedingungen das Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht mehr vorsehen. Auch die angefochtene Verfügung ist ohne Rechtsmittelbelehrung ergangen. Die BGV scheint somit ebenfalls von der privatrechtlichen Rechtsnatur der Wasserschadenversicherung auszugehen, ohne indes (konsequenterweise) die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ebenfalls zu verneinen.

Das Verwaltungsgericht kommt deshalb zum Schluss, dass es sich bei der strittigen Rechtsfrage um materielles Privatrecht handelt, das somit vom Zivilrichter zu beurteilen ist. Auch aus den Vorbringen der Beschwerdeführer lässt sich nichts anderes ableiten. Die BGV handelt somit abhängig von der Art der abgeschlossenen Versicherung entweder wie ein Privater oder als öffentlichrechtliche Anstalt mit hoheitsrechtlichen Befugnissen. Dass sich dadurch für einen Versicherungsnehmer, der beide Arten Versicherung bei der BGV abschliesst, das Problem ergibt, je nach Streitfrage den einen oder anderen Rechtsweg zu beschreiten, ist zwar unbefriedigend, lässt sich aber nicht vermeiden. Wünschbar wäre, dass diese Zweiteilung der Rechtswege in den einschlägigen Gesetzesbestimmungen explizit zum Ausdruck gebracht würde.

7. Nachdem das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde somit nicht eintreten kann, fragt sich, wer die den Beschwerdeführen entstandenen ausserordentlichen Kosten zu tragen hat. Zur Durchsetzung ihres Anspruchs hätten die Beschwerdeführer nunmehr den zivilrechtlichen Weg zu beschreiten. was zweifellos mit einem gewissen Prozessrisiko verbunden ist. Dass sie vorgängig ans Verwaltungsgericht gelangt sind, kann ihnen, wie im folgenden zu zeigen sein wird, nicht angelastet werden. Zwar beinhaltet die angefochtene Verfügung keine Rechtsmittelbelehrung, hingegen führen die alten Bedingungen der Wasserschadenversicherung das Verwaltungsgericht ausdrücklich als Beschwerdeinstanz auf. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass den Beschwerdeführern auch die Bedingungen vom 1. Januar 1982 bekannt gewesen sind, ergäbe sich nichts anderes. Diese neuen Bedingungen verweisen nämlich in § 9, der mit „Rechtsmittel" überschrieben ist, auf das SachVG sowie das eidgenössische Privatversicherungsrecht. In Kenntnis der alten Bedingungen kann den Beschwerdeführern nicht vorgeworfen werden, dass sie auch § 51 des SachVG für sinngemäss anwendbar hielten und dementsprechend eine Beschwerde ans Verwaltungsgericht erhoben. Darin bestärkt werden mussten sie durch die Haltung der BGV, welche die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nie ausdrücklich verneint hat. Da somit in erster Linie die in den Bedingungen zur Wasserschadenversicherung befindlichen Rechtsmittelbelehrungen Ausschlag zur Erhebung der Beschwerde gaben, erachtet es das Verwaltungsgericht als angemessen, der Beschwerdegegnerin die ausserordentlichen Kosten der Beschwerdeführer zu überbinden. Das Verwaltungsgericht lebt damit der vom Bundesgericht in einer Vielzahl von Entscheiden festgelegten Praxis nach, wonach einer Partei aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen darf (vgl. für viele Entscheide BGE 106 la 13 ff.).

Entscheid vom 25.11.1987 i.S. F.F. und L. (Nr. 84).

Fortsetzung

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