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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1987 |
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| 1 Politische Rechte 1.1 Finanzreferendum gegen Strassenbaukredite 1.1.1 Unterscheidung in neue und gebundene Ausgaben Massgebliche Kriterien für die Abgrenzung zwischen neuen und gebundenen Ausgaben (§ 31 StrG). Sachverhalt Der vom Landrat des Kantons Basel-Landschaft am 18. Dezember 1986 verabschiedete Voranschlag für das Jahr 1987 enthielt einen Kredit von insgesamt Fr. 5 835 000.- für den Ausbau der Kantonsstrassen und Nebenanlagen. Davon waren zwei Teilbeträge in der Höhe von Fr. 930 000.- bzw. Fr. 370 000.- für die Korrektion der Kantonsstrasse im Tal der Hinteren Frenke bestimmt. Gemäss den Erläuterungen zum Voranschlag entfiel der Teilbetrag von Fr. 930 000.- auf den Abschnitt Grubenacherweg-Lienibrücke (Gemeindebann Ziefen), der Teilbetrag von Fr. 370 000.- dagegen auf den Abschnitt Kläranlage-Gemeindegrenze (Gemeindebann Reigoldswil). Mit beim kantonalen Verwaltungsgericht eingereichter Verfassungsbeschwerde beantragten der VCS sowie C.J. und A.Z., es sei der Regierungsrat zu veranlassen, dem Landrat eine Baukreditvorlage betreffend das Bauprogramm an der Kantonsstrasse Ziefen-Reigoldswil zu unterbreiten und sie dem fakultativen Finanzreferendum zu unterstellen, da es sich beim Ausbau der Kantonsstrasse Ziefen-Reigoldswil nicht um eine gebundene, sondern um eine neue Ausgabe handle, die dem fakultativen Finanzreferendum unterstehe. Erwägungen 6. a) ... Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Aufgaben der Verwaltung unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner dann, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt. falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das „ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das „wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (vgl. BGE 112 la 51 E. 4a. mit Hinweisen). In bezug auf den Strassenbau hat das Bundesgericht klargestellt, dass die Aufwendungen für den Unterhalt eines bestehenden Strassennetzes einschliesslich seiner Anpassung an neue technische Erfordernisse gebundene Ausgaben darstellten; neue Ausgaben seien demgegenüber diejenigen für den Bau neuer Strassen oder die vollständige Neuanlage einer bestehenden Strasse (BGE 105 la 87 E. 7a; vgl. auch BGE 102 la 267 E. 6). Zu beachten ist allerdings, dass auch bei einer blossen Modernisierung einer Strasse das Referendum dann nicht ausgeschlossen werden darf, wenn die Behörden hinsichtlich der Art dieser Modernisierung (des sogenannten „wie") eine weitgehende Handlungsfreiheit besitzen (vgl. unveröffentliches Urteil des Bundesgerichts vom 25. Februar 1987 betreffend Sanierung der Seestrasse in Meilen). Indessen besteht kein für die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder der gebunden Ausgabe. Von der vorstehend umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis des kantonalen Gesetzgebers eine andere Betrachtungsweise aufdrängt; dies deshalb, weil das Finanzreferendum ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts ist und das Bundesgericht als Verfassungsgericht lediglich über die Einhaltung der dem Bürger durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat (BGE 11 2 la 52 E, 4b). b) Es ist deshalb vorliegend primär aufgrund des kantonalen Rechts zu prüfen, inwieweit die Kosten im Bereich des Strassenbaus als gebundene bzw. neue Ausgaben zu qualifizieren sind. Die Kantonsverfassung verwendet in § 31 Abs. 1 lit. b den Begriff der „neuen Ausgabe" ohne ihn näher zu definieren. Auch auf Gesetzesstufe fehlt eine eigentliche Begriffsumschreibung (z. B. in einem Finanzhaushaltsgesetz). Hingegen lässt sich anhand der Systematik des Strassengesetzes und der dort verwendeten Begriffe eine relativ klare Abgrenzung zwischen neuen und gebundenen Ausgaben im Strassenwesen vornehmen. § 31 StrG unterscheidet zwischen Ausbaukosten und Unterhaltskosten. Als Ausbaukosten gelten gemäss Abs. 1 die Kosten für den Bau, den Ausbau und die Korrektion von Strassen. Sie umfasst alle Aufwendungen für Projektierung, Landerwerb, Bauarbeiten, Bauleitung sowie Vermarkung und Vermessung der Strassen einschliesslich der Nebenanlagen. Als Strassenunterhaltskosten gelten gemäss Abs. 2 die Kosten für die Aufwendungen, welche zur dauernden Aufrechterhaltung der Betriebssicherheit der Strassen notwendig sind. In § 28 Abs. 1 StrG wird zudem der Begriff des baulichen Strassenunterhalts näher umschrieben. Er umfasst alle Arbeiten, die der Erhaltung der Strassenanlagen, der technischen Einrichtungen und Nebenanlagen dienen. Darunter fallen insbesondere alle baulichen Arbeiten am Strassenkörper und an den Kunstbauten. Finanzielle Aufwendungen im Strassenbau, welche nicht dem Unterhalt im Sinne dieser gesetzlichen Definition dienen, müssen folglich als neue Ausgaben angesehen werden. Nur solange sich die Arbeiten auf die Erneuerung eines bestehenden Strassenkörpers beschränken, liegen gebundene Ausgaben vor. Die Kosten für alle darüber hinausgehenden Massnahmen (Strassenverbreiterungen, Trasseeverlegungen, „Begradigungen" etc.) müssen dagegen den neuen Ausgaben zugerechnet werden. Dies gilt selbst dann, wenn mit solchen Massnahmen eine „Anpassung an neue technische Erfordernisse" vorgenommen werden soll. Die sich aus dem kantonalen Recht ergebende Abgrenzung zwischen neuen und gebundenen Ausgaben ist somit nicht identisch mit derjenigen des Bundesgerichts, was jedoch angesichts der subsidiären Bedeutung der bundesgerichtlichen Kriterien nicht zu beanstanden ist. c) Die vorstehenden Erwägungen haben deutlich gemacht, dass in den Gesamtkosten für die Sanierung der Kantonsstrasse Ziefen-Reigoldswil sowohl gebundene als auch neue Ausgaben enthalten sind. Zu den gebundenen Ausgaben gehören die Kosten für die Erneuerung des bestehenden Strassenunterbaus sowie für die Belagssanierung. Die Aufwendungen für die übrigen Massnahmen (insbesondere für Veränderungen in Trassierung und Querschnitt der Strasse, für die Neugestaltung von Einmündungen sowie für Bachbettverlegungen) sind dagegen als neue Ausgaben anzusehen. Bei der Prüfung der Frage, ob die Referendumsgrenze überschritten sei, sind die gebundenen Ausgaben von den Gesamtaufwendungen abzuziehen (sog. „Nettoprinzip", vgl. BGE 100 la 375 E. 4c. ZBI 81 (1980) Seite 129 f.). Es ist also in jedem Fall eine Berechnung der gebundenen bzw. neuen Ausgaben anzustellen. Bewegt sich die Summe der neuen Ausgaben mit Sicherheit deutlich unterhalb oder oberhalb der Referendumsgrenze, so kann sich der Regierungsrat mit einer überschlagsmässigen Berechnung begnügen. Nur wenn nicht zum vorneherein klar ist, ob die Grenze von einer Million Franken unter- oder überschritten wird, muss eine genaue Berechnung stattfinden. Die vom Verwaltungsgericht vertretene, enge Auslegung des Begriffs der gebundenen Ausgabe wird deshalb im Regelfall nicht zu einem erheblichen Mehraufwand bei der Ausarbeitung einer Kreditvorlage fuhren. 7. Ob die neuen Ausgaben, welche in den Gesamtaufwendungen für das Strassensanierungsprojekt Ziefen-Reigoldswil enthalten sind, die Referendumsgrenze von einer Million Franken übersteigen, lässt sich anhand der vorliegenden Unterlagen nicht zuverlässig beurteilen. Da dies aber jedenfalls als durchaus möglich oder sogar als wahrscheinlich erscheint, ist die Beschwerde gutzuheissen und der Regierungsrat anzuweisen, dem Landrat eine Kreditvorlage zu unterbreiten. worin die neuen bzw. gebundenen Ausgaben des gesamten Projekts ausgeschieden sind. Über die neuen Ausgaben hat der Landrat zu beschliessen und den Beschluss nötigenfalls dem fakultativen Finanzreferendum zu unterstellen. Entscheid des Verfassungsgerichts vom 16.9.1987 i.S. VCS und Konsorten (Nr. 50). |
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