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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1986 |
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| 1 Politische Rechte 1.1 Gegenstand des Referendums Das Referendum kann nur gegen positive. nicht auch gegen negative Beschlüsse sowie solche, mit denen materiell nichts entschieden wird. ergriffen werden (§ 49 GemG: E. 2-4). Volle oder Teilungültigkeit eines Referendums (E. 5). Sachverhalt Die Liegenschaften an der Benkenstrasse 10-16 in Therwil stehen im Eigentum der Einwohnergemeinde Therwil. An der Einwohnergemeindeversammlung vom 3. September 1985 unterbreitete der Gemeinderat den Stimmbürgern verschiedene Anträge, welche das weitere Schicksal dieser Häusergruppe betrafen. Dem Antrag des Gemeinderates, die Grundstücke mit den Gebäuden Benkenstrasse Nr. 8-16 weiterhin in der 0eW-Zone zu belassen, wurde mit grossem Mehr zugestimmt. Nach längerer Diskussion wurden schliesslich folgende drei Beschlüsse gefasst: (1) „Mit 141 gegen 118 Stimmen beschliesst die Gemeindeversammlung, die Häuser Benkenstrasse 10 und 12 nicht abzubrechen." (2) „Mit 138 gegen 7 Stimmen wird folgendem Antrag von Frank Deppeler zugestimmt: Die Gemeindeversammlung verlangt vom Gemeinderat eine Umorientierung seiner Politik betreffend die Häusergruppe Benkenstrasse 10 bis 16: Diese Häusergruppe soll nicht abgebrochen werden, sondern zu Nutzungszwecken erhalten bleiben." (3) „Mit 117 gegen 84 Stimmen wird folgender Antrag von Frau Jäggi erheblich erklärt: Die Häuser Benkenstrasse 10 und 12 seien nicht abzubrechen, sondern einer sanften Renovation zu unterziehen, so dass der „Weiler" an der Benkenstrasse - zwischen Benkenschulhaus und Telephonstation als Ganzer erhalten bleibt". Innerhalb der zulässigen Frist von 30 Tagen wurde gestützt auf § 49 GemG die Urnenabstimmung über diese Beschlüsse verlangt. Das Referendum erreichte mit total 618 gültigen Unterschriften das gesetzlich geforderte Quorum. Mit Verfügung vom 7. Oktober 1985 stellte der Gemeinderat fest, der Beschluss Nr. 1 trage negativen Charkater und könne folglich der Urnenabstimmung nicht unterbreitet werden. Hingegen erklärte er das Referendum bezüglich der Beschlüsse Nr. 2 und 3 als zustandegekommen. Gegen diese Verfügung erhobene Beschwerden wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 17. Dezember 1985 ab, soweit er darauf eintrat. Ausserdem stellte er fest, dass das Referendum gegen alle drei Beschlüsse nicht zustandegekommen sei. Erwägungen 2. Gemäss § 49 GemG muss ein Beschluss der Gemeindeversammlung der Urnenabstimmung unterstellt werden, wenn eine bestimmte Zahl von Stimmberechtigten dies innert 30 Tagen unterschriftlich verlangt (fakultatives Referendum). Gewisse Kategorien von Gemeindeversammlungsbeschlüssen hat das Gesetz ausdrücklich als nicht referendumsfähig bezeichnet. Es sind dies die Voranschläge, der Steuerfuss, die Rechnungen sowie sämtliche Wahlbeschlüsse (vgl. §49, letzter Satz GemG). Diese Liste der dem Referendum entzogenen Beschlüsse ist nicht abschliessend. Nach Lehre und Rechtsprechung gibt es daneben weitere Kategorien von Beschlüssen, die nicht Gegenstand eines Referendums bilden können. So kann nach der Praxis des Verwaltungsgerichts nur gegen positive Gemeindeversammlungsbeschlüsse das Referendum ergriffen werden (vgl. VGE vom 30. Mai 1973 i.S. R. und Konsorten; VGE vom 11. Juni 1975 i.S. K.B.). Das Bundesgericht hat die Auffassung des kantonalen Verwaltungsgerichts bestätigt (vgl. BGE 99 la 524; 101 la 378). In der Literatur wird der Ausschluss negativer Beschlüsse vom Reterendum mehrheitlich gebilligt, wobei allerdings auch kritische Stimmen nicht fehlen (vgl. Jürg Lutz, Die ausserordentliche Gemeindeorganisation im Kanton Baselland, Basel und Stuttgart 1978, Seite 260 f.; Benno Bucher, Die Stellung des Gemeinderates im basellandschaftlichen Gemeindeorganisationsrecht, Liestal 1983, Seite 158; René A. Rhinow, Volksrechte, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel und Frankfurt am Main 1984, Seite 160; kritisiert wird die Rechtsprechung insbesondere von Andreas Auer, Les droits politiques dans les cantons Suisses, Genf 1978, Seite 180 ff., mit weiteren Hinweisen). Ferner ist anerkannt, dass auch Verfahrensbeschlüsse nicht referendumsfähig sind (vgl. Jürg Lutz, a.a.O., Seite 261). 3. Nach Auffassung des Gemeinderats Therwil und des Regierungsrats trägt der Beschluss Nr. 1 negativen Charakter, weshalb er nicht Gegenstand eines Referendums bilden kann. Das Verwaltungsgericht schliesst sich dieser Beurteilung, welche im Einklang mit seiner bisherigen Rechtsprechung steht, an. Nach Ansicht des Gerichts bietet der vorliegende Fall keinen Anlass, um sich mit den kritischen Einwänden (vgl. Andreas Auer, a.a.O.) vertieft auseinanderzusetzen. Der Regierungsrat hat in seiner Vernehmlassung zutreffend dargelegt, dass der negative Charakter eines Beschlusses nicht von der Formulierung der Abstimmungsfrage, sondern von seinem materiellen Gehalt abhängig ist. Das wesentliche Merkmal negativer Beschlüsse besteht demnach darin, dass sie den bestehenden Zustand weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht verändern. Der Beschluss der Gemeindeversammlung, die Häuser Benkenstrasse 10 und 12 nicht abzubrechen (Beschluss Nr. 1), hat gemäss dieser Definition unzweifelhaft negativen Charakter. Die Vorinstanzen haben diesem Beschluss zu Recht die Referendumsfähigkeit abgesprochen. 4. In den Beschlüssen Nr. 2 und 3 ist ebenfalls davon die Rede, dass die genannten Häuser nicht abgebrochen werden sollen. Der Gehalt der beiden Beschlüsse erschöpft sich indessen nicht in dieser Aussage, enthalten sie doch auch positive Absichtserklärungen über die künftige Nutzung der Liegenschaften. Die Vorinstanz begründet denn auch die Ungültigkeit des Referendums nicht mit der negativen Natur dieser Beschlüsse. Sie vertritt vielmehr die Auffassung, die Ergreifung eines einzigen Referendums verstosse gegen den Grundsatz der Einheit der Materie. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts müsste die Referendumsfähigkeit der beiden Beschlüsse jedoch selbst dann verneint werden, wenn dagegen zwei separate Referenden ergriffen worden wären. Eine genauere Analyse der beiden Beschlüsse zeigt nämlich, dass es sich in beiden Fällen um Aufträge an den Gemeinderat zur Ausarbeitung einer neuen Vorlage handelt. Durch die Gutheissung der Beschlüsse gelangt das vom Gemeinderat unter Traktandum 2 vorgelegte Geschäft, soweit es die Häuser an der Benkenstrasse Nr. 1 0 und 12 betrifft, nicht zu einem materiellen Abschluss. Beim Beschluss Nr. 2 handelt es sich um die Gutheissung eines Antrags zur gemeinderätlichen Vorlage, über den gemäss § 65 Abs. 2 GemG direkt abgestimmt werden konnte. Der Beschluss Nr. 3 bezieht sich auf einen Antrag, der bereits an der vorhergehenden Gemeindeversammlung gestellt worden ist (Erheblicherklärung im Sinne von § 68 Abs. 5 GemG). Beide Beschlüsse beinhalten gewisse Zielvorstellungen, an denen sich der Gemeinderat bei der Ausarbeitung seiner neuen Vorlage orientieren soll (Erhaltung der Häuser zu Nutzungszwecken; sanfte Renovation). Abgesehen von dieser Verpflichtung des Gemeinderats entfalten diese Beschlüsse keinerlei Rechtswirkungen. Die Gemeindeversammlung bleibt bei der späteren Behandlung des Geschäfts völlig frei, d.h. sie kann die Vorlage des Gemeinderats (mit oder ohne Änderungen) annehmen, verwerfen oder erneut an den Gemeinderat zurückweisen (vgl. § 65 Abs. 1 GemG). Es erscheint deshalb nicht sinnvoll, Beschlüsse, mit denen materiell noch gar nichts entschieden wird. bereits dem Referendum zu unterstellen. Referendumsfähig sind erst allfällige spätere Beschlüsse, mit denen die Gemeindeversammlung definitiv und verbindlich entscheidet, was mit den beiden Häusern geschehen soll. 5. Für die Unzulässigkeit des Referendums spricht schliesslich noch eine weitere Überlegung. Die Beschlüsse Nr. 2 und 3 enthalten - wie bereits erwähnt - sowohl eine positive als auch eine negative Aussage. Soweit sich das Referendum gegen den negativen Teilaspekt richtet, muss es eindeutig als unzulässig bezeichnet werden (vgl. Erwägung 3). Selbst wenn man den positiven Teil der beiden Beschlüsse grundsätzlich als referendumsfähig ansehen wollte, wäre in analoger Anwendung der Grundsätze, welche für Volksinitiativen gelten, zu prüfen, ob die festgestellte Teilungültigkeit nicht die Ungültigkeit des gesamten Referendumsbegehrens zur Folge hat (vgl. BGE 105 la 362 ff.; VGE vom 2. Februar 1983 i.S. H.R.G. und Konsorten, BLVGE 1983/84 Seite 27 ff.). Ist ein Referendum in erheblichem Umfang ungültig, so kommt es darauf an, ob der verbleibende, gültige Teil als wichtig anzusehen ist und objektiv angenommen werden kann. dass das Referendum auch in reduziertem Umfang unterzeichnet worden wäre. Trifft dies zu, so muss der gültige Teil den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorgelegt werden. Im vorliegenden Fall ging es den Bürgern, welche das Referendum lanciert haben, in erster Linie darum, den negativen Grundsatzentscheid der Gemeindeversammlung, wonach die beiden Häuser nicht abzureissen seien, im Rahmen einer Urnenabstimmung nochmals zur Diskussion zu stellen. An einer Referendumsabstimmung, welche diese Grundsatzfrage ausklammert und nur noch die Zielvorstellungen für den Fall einer Erhaltung der Häuser betrifft, sind die Befürworter des Referendums nicht interessiert. Unter diesen Umständen muss das Referendum gegen die Beschlüsse Nr. 2 und 3 nicht bloss teilweise, sondern in seiner Gesamtheit als unzulässig angesehen werden. Die Vorinstanz hat deshalb das Referendum gegen diese beiden Beschlüsse zu Recht als ungültig erklärt. Entscheid vom 9. April 1986 i.S. Ch.D.C. (Nr. 32). Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen dieses Urteil am 4. Februar 1987 teilweise gutgeheissen und das Referendum gegen die Beschlüsse Nr. 2 und 3 im Ergebnis als gültig bezeichnet. |
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