Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1983/84

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2 Gemeinderecht

2.1 Zulässiger Inhalt kommunaler Volksinitiativen

Die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung von Einwohnerratsbeschlüssen, mit denen lnitiativbegehren erfüllt wurden (§ 172 Abs. 1 GemG; Erw. 1).

Einwohnerratsbeschlüsse können nicht bloss von den Betroffenen, sondern von jedem Stimmberechtigten mit Beschwerde angefochten werden (§ 172 Abs. 1 GemG; Erw. 2).

Abgrenzung der Zuständigkeiten von Einwohnerrat und Gemeinderat: Einwohnerratsbeschlüsse, mit denen eine in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive fallende Handlung verlangt wird, sind unzulässig (§47 GemG; Erw. 3-4).

Rechtsfolgen der Teilungültigkeit eines Einwohnerratsbeschlusses (Erw. 5).

Sachverhalt

Am 14. November 1979 reichte die „Bürgerinitiative Pratteln" der Gemeindeverwaltung zwei Initiativen mit folgendem Wortlaut ein:

„a) Initiative für eine Demokratisierung der Elektra Baselland

Die unterzeichneten Stimmberechtigten der Gemeinde Pratteln verlangen gestützt auf die Paragraphen 47 und 122 des Gemeindegesetzes in Form einer allgemeinen Anregung den Erlass eines Einwohnerratsbeschlusses mit folgendem Inhalt:

Der Gemeinderat wird beauftragt, über die Delegierten- beziehungsweise Genossenschafterstimme der Gemeinde in der Genossenschaft Elektra Baselland den Antrag zu stellen, dass die Genossenschaftsstatuten in folgendem Sinn geändert werden:

Anstatt wie bisher nur Liegenschaftsbesitzer und Grossbezüger sollen in Zukunft alle Endbezüger, d. h. auch die Mieter, automatisch und ohne besondere Bedingungen Vollmitglieder der Genossenschaft werden.

Für den Fall, dass die Genossenschaft Elektra Baselland dem Antrag der Gemeinde nicht nachkommt, wird der Gemeinderat beauftragt, einen Konzessionsvertrag mit der Elektra im Sinne des vorstehenden Antrages neu auszuhandeln."

„b) Initiative für eine vernünftige Energiepolitik der Elektra:

Die unterzeichneten Stimmberechtigten der Gemeinde Pratteln verlangen gestutzt auf die Paragraphen 47 und 122 des Gemeindegesetzes in Form einer allgemeinen Anregung den Erlass eines Einwohnerratsbeschlusses mit folgendem Inhalt:

Der Gemeinderat wird beauftragt, einen Konzessionsvertrag mit der Elektra Baselland neu auszuhandeln.

In den neuen Konzessionsvertrag sollen folgende Bestimmungen aufgenommen werden: Die Elektra Baselland ist verpflichtet, - Energiesparmassnahmen nach Kräften zu fördern, insbesondere durch eine entsprechende Tarifpolitik;

- Die von lokalen Erzeugern in Wärme-Kraft-Koppelungs-Anlagen oder auf andere umweltfreundliche Arten hergestellte Elektrizität zu einem angemessenen Preis zu übernehmen.

Der Konzessionsvertrag muss jeweils nach fünf Jahren wieder überprüft und den neuesten energiepolitischen Bedürfnissen angepasst werden".

Beide Initiativen sind mit einer Rückzugsklausel versehen. Am 27. Oktober 1980 beschloss der Einwohnerrat Pratteln, beiden Initiativen zuzustimmen und dem Gemeinderat entsprechende Aufträge zu erteilen (Geschäft Nr. 546 und Nr. 547). Diese Beschlüsse wurden im Pratteler Anzeiger vom 31. Oktober 1980 veröffentlicht und dem fakultativen Referendum unterstellt; dieses wurde nicht ergriffen. H.R.G. und fünf weitere Einwohner von Pratteln erhoben gegen die Beschlüsse des Einwohnerrates gemeinsam Beschwerde beim Regierungsrat, welcher mit Entscheid vom 3. November 1981 die Beschwerde abwies.

Erwägungen

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die kantonalen und kommunalen Organe, welche für die Anordnung der Volksabstimmung zuständig sind, bloss befugt, aber nicht verpflichtet, Volksinitiativen auf ihre inhaltliche Zulässigkeit zu überprüfen. Vorbehalten bleiben besondere gesetzliche Vorschriften, welche eine Prüfungspflicht statuieren (vgl. BGE 105 Ia 364; zur Anwendung des Grundsatzes auf Gemeindeinitiativen vgl. BGE 92 I 360). Diese Praxis hat auch Auswirkungen auf die Kognition der Beschwerdeinstanzen. Macht das zuständige Organ von seinem Prüfungsrecht Gebrauch, so unterliegt das Resultat dieser Prüfung auch der Kontrolle durch die Beschwerdeinstanzen. Verzichtet hingegen das zuständige Organ auf die inhaltliche Prüfung einer Initiative, so dürfen auch die Beschwerdeinstanzen eine solche Prüfung nicht vornehmen. weil sonst das Recht des zuständigen Organs. die Initiative ohne materielle Prüfung zur Volksabstimmung zu unterbreiten. zunichte gemacht wurde (vgl. das unveröffentlichte Urteil des Bundesgerichts i.S. Andreatta und Kons. vom 20. September 1978).

Im vorliegenden Fall beruft sich der Regierungsrat auf die Praxis des Bundesgerichts und macht sinngemäss geltend, die Entscheide des Einwohnerrats. den lnitiativbegehren zu entsprechen, müssten respektiert werden, da das kantonale Recht für kommunale Volksinitiativen keine Prüfungspflicht kenne. Die Beschwerdeführer stellen dagegen die bundesgerichtliche Rechtsprechung in Frage, weil nach ihrer Meinung eine öffentlichrechtliche Befugnis immer zugleich auch eine Pflicht darstellt. Die Prüfungsbefugnis sei deshalb einer Prüfungspflicht gleichzusetzen. Ob die Praxis des Bundesgerichts, welche zum Teil auch in der Literatur kritisiert worden ist (vgl. Kurt Eichenberger, Gutachten zum Initiativbegehren für einen autofreien Münsterplatz. abgedruckt im Bericht Nr. 7713 des Regierungsrats BS vom 15. Oktober 1982. S. 15. 52 ff.: Gerhard Schmid, Initiative und Referendum im baselstädtischen Verfassungsrecht. BJM 1980. S.238 N.45) tatsächlich Zustimmung verdient, kann indessen im vorliegenden Fall offen bleiben.

Die sich aus der erwähnten Rechtsprechung ergebenden Kognitionsbeschränkungen gelten nur dann, wenn das zuständige Organ eine Initiative ohne Prüfung der inhaltlichen Zulässigkeit der Volksabstimmung unterbreitet, Der Einwohnerrat Pratteln hat jedoch die ElektraInitiativen den Stimmbürgern gar nicht zur Abstimmung vorgelegt, sondern hat den Begehren direkt entsprochen (vgl. die Beschlüsse des Einwohnerrats zu den Geschäften Nr. 546/47 vom 28. Oktober 1980, publiziert im Pratteler Amts-Anzeiger vom 31. Oktober 1980). Mit diesen Beschlüssen hat der Einwohnerrat die lnitiativbegehren in verbindliche Anordnungen transformiert. Das Gemeindegesetz lässt ein derartiges Vorgehen grundsätzlich zu. Gemäss § 123 Abs. 1 GemG findet bei Initiativen, für deren Verwirklichung eine Behörde zuständig ist, eine Volksabstimmung nur statt, wenn die Behörde den Begehren nicht entspricht. Bei dieser Sachlage kann sich die Frage, ob Volksinitiativen mit rechtswidrigem Inhalt den Stimmbürgern ohne Prüfung zur Abstimmung vorgelegt werden dürfen, gar nicht stellen. Nicht die Rechtmässigkeit der Initiativen. sondern die Rechtmässigkeit der Einwohnerratsbeschlüsse, mit denen die lnitiativbegehren erfüllt wurden, stehen zur Diskussion. Dementsprechend lauten auch die Rechtsbegehren der Beschwerdeführer nicht auf Ungültigerklärung der beiden Initiativen, sondern auf Aufhebung der entsprechenden Einwohnerratsbeschlüsse vom 28. Oktober 1980. Die angefochtenen Beschlüsse unterliegen. wie grundsätzlich alle materiellen Entscheide des Einwohnerrats, der Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht (vgl. § 172 Abs. 1 GemG). Unerheblich ist. dass im vorliegenden Fall lnitiativbegehren den Anstoss zu den angefochtenen Beschlüssen gegeben haben, Da die Beschlüsse des Einwohnerrats an die Stelle der Initiativbegehren getreten sind. gelten die vom Bundesgericht für die Prüfung von Initiativbegehren aufgestellten Kognitionsbeschränkungen nicht mehr.

2. Hingegen stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführer zur Anfechtung der Einwohnerratsbeschlüsse Oberhaupt legitimiert sind. Gemäss § 173 Abs. 1 GemG sind zur Beschwerdeerhebung berechtigt

1. bei allgemeinverbindlichen Erlassen die Stimmberechtigten und die Betroffenen

2. in den Fällen von § 172 Abs. 2 (Missachtung der Rechte der Stimmberechtigten) die Stimmberechtigten

3. in den übrigen Fällen die Betroffenen.

Die Beschwerdeführer sind ohne Ausnahme in der Gemeinde Pratteln stimmberechtigt. Hingegen sind sie durch die angefochtenen Beschlüsse nicht intensiver als beliebige andere Personen betroffen (vgl. zum Begriff der Betroffenheit die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 14. Juni 1978 i.S. P.H.. ZBI 1979. S.496: BLVGR 1978. S.214: Urteil vom 29. April 1981 i.S. B.G.: BLVGE 1981 S. 18 ff.. E.3 b). Die Legitimation der Beschwerdeführer kann deshalb nur bejaht werden. wenn die umstrittenen Beschlüsse nicht bloss von den Betroffenen. sonders, von jedem Stimmberechtigten angefochten werden können.

Durch die angefochtenen Beschlüsse werden die Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten als Aktivbürger verletzt. Eine solche Verletzung könnte nur vorliegen. wenn der Einwohnerrat bei der Anordnung oder Durchführung von Volkswahlen oder Volksabstimmungen Verfahrensfehler begangen hätte oder wenn er sich Befugnisse angemasst hätte, die nur der Gesamtheit der Stimmberechtigten zustehen. Durch die vorliegenden Beschlüsse des Einwohnerrats. womit dieser den beiden Initiativen entsprochen hat, werden hingegen die Rechte der Aktivbürger nicht betroffen. § 173 Abs. 1 Ziffer 2 GemG scheidet demnach als Grundlage für die Legitimation der Beschwerdeführer aus. Das Problem reduziert sich deshalb auf die Frage. ob die angefochtenen Beschlüsse unter Ziffer 1 oder unter Ziffer 3 von § 173 Abs. 1 GemG zu subsumieren seien. Gegen allgemein verbindliche Erlasse kann jeder Stimmberechtigte Beschwerde führen, in allen übrigen Fällen steht das Beschwerderecht nur den Betroffenen zu.

Unter den Sammelbegriff der „übrigen Fälle" fallen in erster Linie die Verfügungen der Gemeindebehörden (individuell-konkrete Anordnungen). Die angefochtenen Beschlüsse des Einwohnerrats können weder eindeutig der Kategorie der allgemeinverbindlichen Erlasse (= generellabstrakte Normen) noch derjenigen der individuell-konkreten Verfügungen zugerechnet werden. Eine Zuordnung zur Kategorie der Erlasse würde voraussetzen, dass die Beschlüsse Rechtssätze enthalten, welche für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen und Personen Geltung beanspruchen. Dies ist bei den angefochtenen Beschlüssen, welche dem Gemeinderat bestimmte konkrete Aufträge erteilen, nicht der Fall. Eine Zuordnung zur Kategorie der Verfügungen scheitert daran, dass die Beschlüsse sich nicht an Privatpersonen, sondern an eine Behörde richten. Aus dem Umstand, dass sich die angefochtenen Einwohnerratsbeschlüsse einer Einordnung in das dualistische System von Verfügung und Rechtssatz entziehen, darf allerdings nicht ohne weiteres gefolgert werden, sie seien der Kategorie der „übrigen Fälle" gemäss § 173 Abs. 1 Ziffer 3 GemG zuzurechnen, Der Wortlaut von § 173 GemG würde diesen Schluss an sich nahe legen, doch ergäbe sich daraus die eigenartige und vom Gesetzgeber wohl kaum gewollte Konsequenz, dass derartige Beschlüsse, da keine Betroffenen vorhanden sind, von niemandem angefochten werden könnten. Dies widerspräche dem Grundgedanken von § 172 Abs. 1 GemG, der grundsätzlich alle Beschlüsse von Gemeindebehörden einer Rechtskontrolle unterwerfen will (zu den Ausnahmen vgl. Jürg Lutz. Die ausserordentliche Gemeindeorganisation im Kanton Baselland, Diss. Basel 1978, S.349). Von der ratio legis der Legitimationsregelung her besteht kein zwingender Grund, die Beschwerdebefugnis gegen Einwohnerratsbeschlüsse restriktiv auszulegen. Wo das Gesetz die Beschwerdebefugnis von einer persönlichen Betroffenheit abhängig gemacht hat (§ 173 Abs. 1 Ziff. 3 GemG), ist dies in der Absicht geschehen, die Popularbeschwerde zu verhindern (vgl. VGE vom 29. April 1981 i.S. B.G.; vgl. ferner BGE 104 1 b 245 ff.). Durch das Verbot der Popularbeschwerde sollen vor allem die unmittelbaren Verfügungsadressaten vor dem unübersehbaren Prozessrisiko geschätzt werden, welches entstünde, wenn jedermann jede beliebige Verfügung anfechten könnte (vgl. Urs Baumgartner, Die Legitimation in der Verwaltungsrechtspflege des Kantons Aargau, Diss. ZH 1978, S. 39 ff.). Dieser Schutzzweck entfällt jedoch bei Beschwerden, welche sich nicht gegen individuell-konkrete Verfügungen richten. Beider Anfechtung von Einwohnerratsbeschlüssen ist deshalb vom Erfordernis der individuellen Betroffenheit abzusehen, selbst wenn diese Beschlüsse nicht rechtssetzender Natur sind. Die Beschwerdeführer sind deshalb im vorliegenden Fall in ihrer Eigenschaft als Stimmbürger befugt. die Beschlüsse des Einwohnerrats Pratteln mittels Beschwerde auf ihre Rechtmässigkeit überprüfen zu lassen.

Fortsetzung

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