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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1983/84 |
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| 16 Rechtspflege, Vollzug von Strafen und Massnahmen 16.1 Die Legitimation 16.1.1 Beschwerdelegitimation einer Heimatschutz-Vereinigung Zulässigkeit der Verbandsbeschwerde im allgemeinen (Erw. 1), Beschwerdebefugnis nach den für die „egoistische" Verbandsbeschwerde geltenden Grundsätzen verneint (Erw. 2). Beschwerdebefugnis ideeller Verbände nach den geltenden kantonalen Verfahrensvorschriften verneint (§ 63 Abs. 1 OG; § 13 Abs. 1 VRG; Erw. 3). Sachverhalt Im Jahre 1977 erwarb das Freilichtmuseum Ballenberg ein unter der Bezeichnung „Hügin-Haus" bekanntes Bauernhaus in Therwil, Gegen die Erteilung der Abbruchbewilligung erhob die Arbeits- und Interessengemeinschaft „Alt-Therwil" im Januar 1982 Beschwerde bei der kantonalen Baurekurskommission. Mit der Begründung, dem Verein „Alt-Therwil" fehle die Beschwerdebefugnis, lehnte die Rekurskommission das Eintreten auf die Beschwerde ab. Dieser Nichteintretensentscheid wurde vom Regierungsrat sowie vom Verwaltungsgericht bestätigt. Erwägungen 1. Der vorliegende Fall zeichnet sich dadurch aus, dass die Beschwerdebefugnis nicht von einer natürlichen Person, sondern von einem Verband (Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB) in Anspruch genommen wird. In der Diskussion um die Zulässigkeit der Verbandsbeschwerde werden üblicherweise drei Kategorien unterschieden, welche hier zum besseren Verständnis kurz dargestellt werden sollen (vgl. Manfred Bayerdörfer, Die Beschwerdevoraussetzungen nach baselstädtischem Verwaltungsprozessrecht, Basel und Frankfurt am Main 1980, Seite 100 ff.). a) Beschwerde im Interesse des Verbandes Genau gleich wie eine natürliche Person kann auch ein Verband durch eine Verfügung in seinen eigenen Interessen betroffen sein (z.B. durch die Verweigerung einer Baubewilligung, durch eine Steuerveranlagung usw.). Verbandsbeschwerden dieser Art sind sowohl vom Bundesgericht wie auch vom Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft stets zugelassen worden (vgl. BGE 99 la 658 ff.; VGE i.S. Reitbahnverein Biel-Benken vom 24. September 1980). b) Beschwerde im Interesse der Mitglieder („egoistische" Verbandsbeschwerde) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Verbände auch legitimiert, Beschwerde im Interesse ihrer Mitglieder zu erheben. Gemäss konstanter Praxis wird lediglich verlangt, dass der betreffende Verband juristische Persönlichkeit besitzt, dass er mit der Beschwerde lnteressen verfolgt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer grössen Zahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder selbst berechtigt wäre (vgl. BGE 101 lb 110, 107 la 340, Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979, Seite 119). Das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft hat diese Praxis, dem Beispiel anderer Kantone folgend, übernommen(vgl. VGE i.S. Verband zahntechnischer Laboratorien der Schweiz vom 11. April 1981, BLVGE 1981 Seite 112f.). Ausschlaggebend war dabei vor allem die Erwägung, dass das kantonale Recht an die Beschwerdebefugnis keine strengeren Anforderungen stellen soll als das Bundesgericht. c) Beschwerde im Interesse der Allgemeinheit („ideelle" Verbandsbeschwerde) Gelegentlich treten Verbände im Beschwerdeverfahren auch als Verfechter von Allgemeininteressen auf („ideelle" Verbandsbeschwerde). Eine ideelle Verbandsbeschwerde liegt vor, wenn weder der Verband als Rechtsperson noch die Mehrzahl seiner Mitglieder von der angefochtenen Verfügung betroffen ist. Das Recht zur ideellen Verbandsbeschwerde wird vor allem von Verbänden des Natur- und Heimatschutzes sowie von weiteren Verbänden mit ideeller Zwecksetzung (z.B. Abstinentenvereinigungen) in Anspruch genommen. Ob ein derartiges Beschwerderecht ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage Anerkennung verdient, ist in Literatur und Rechtsprechung umstritten. Im Kanton Basel-Landschaft ist diese Frage, wie die Beschwerdeführerin zu Recht bemerkt, bisher gerichtlich noch nicht entschieden worden. 2. Die Vorinstanz hat in erster Linie geprüft, ob die Beschwerdebefugnis nach den für die „egoistische" Verbandsbeschwerde (Beschwerde im Interesse der Mitglieder) geltenden Grundsätzen zu bejahen sei. Sie ist dabei zum Schluss gelangt, dass das Erfordernis, wonach die Mehrheit oder mindestens eine grosse Zahl der Mitglieder von der angefochtenen Verfügung persönlich betroffen sein muss, nicht erfüllt sei. Von der Erteilung der Abbruchbewilligung seien höchstens die unmittelbaren Nachbarn des Hügin-Hauses betroffen. Diese bildeten aber innerhalb des Vereins lediglich eine Minderheit. Der zutreffenden Beurteilung durch die Vorinstanz ist in dieser Hinsicht nichts mehr beizufügen. Auch die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass eine grosse Zahl ihrer Mitglieder von der angefochtenen Verfügung direkt betroffen sei. 3. a) Die Rekurrentin will ihre Beschwerde gar nicht als Beschwerde im Interesse ihrer Mitglieder, sondern als ideelle Verbandsbeschwerde verstanden wissen. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob Verbände mit ideeller Zwecksetzung nach den geltenden kantonalen Verfahrensvorschriften ein Beschwerderecht für sich in Anspruch nehmen können. Es ist unbestritten, dass das basellandschaftliche Recht die Beschwerdebefugnis von Natur- und Heimatschutzorganisationen nirgends ausdrücklich anerkannt hat. Die Zulässigkeit der ideellen Verbandsbeschwerde ist somit ausschliesslich auf der Grundlage der allgemeinen Legitimationsregelung, wie sie in § 63 Abs. 1 OG sowie in § 13 Abs. 1 VRG enthalten ist, zu beurteilen. Gemäss diesen Vorschriften ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Akt oder Entscheid „betroffen" wird. Aus dem Erfordernis der Betroffenheit hat die Gerichtspraxis abgeleitet, dass die gesetzliche Konzeption des Beschwerdeverfahrens nur den Individualrechtsschutz, nicht aber das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung sicherstellen wolle. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit diene nicht dem Schutz der Rechtsordnung als solcher, sondern sie diene dem Schutz derjenigen Bürger, welche durch Massnahmen der Verwaltung persönlich und mehr oder auf andere Art als die Allgemeinheit betroffen sind (vgl. VGE vom 13. Februar 1980 i.S. W. H., BLVGE 1980 Seite 158). Die Belange des Natur- und Heimatschutzes stellen typische Allgemeininteressen dar, weshalb deren Wahrnehmung nicht legitimationsbegründend wirken kann. Die Tatsache, dass sich ein Verband statutarisch den Zielen des Heimatschutzes verschrieben hat, schafft keine Betroffenheit im Sinne der geltenden Legitimationsvorschriften. Die Diskussion in den eidgenössischen Räten über die Einführung einer Verbandsbeschwerde im neuen Umweltschutzgesetz hat deutlich gezeigt, dass die politische Wünschbarkeit eines solchen Instituts äusserst umstritten ist (vgl. amtliches Bulletin des Nationalrates, Bern 1982, Seite 462 ff.). Es kann deshalb nicht Sache des Gerichts sein. ein derart kontroverses Rechtsinstitut auf dem Interpretationswege einzufahren. Der Entscheid über eine Anerkennung der ideellen Verbandsbeschwerde kann nur vom Gesetzgeber ausgehen (vgl. dazu den Entscheid des Verwaltungsgerichts Basel-Stadt vom 2. Mai 1974 i.S. freiwillige Basler Denkmalpflege. BJM 1974. Seite 227 ff.). b) Die Beschwerdeführerin erblickt einen Ansatzpunkt für die Anerkennung der Beschwerdebefugnis in der Regelung des Einspracheverfahrens gemäss § 8 Abs. 1 HschV. Gemäss dieser Vorschrift können Einsprachen. mit denen eine Verunstaltung des Orts-, Strassen- und Landschaftsbildes durch Bauten oder bauliche Änderungen geltend gemacht wird. von jedermann erhoben werden. Aus der Tatsache. dass jedermann zur Einsprache berechtigt ist, darf nun aber - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht geschlossen werden, dass auch das Beschwerderecht in gleichem Umfange zuzulassen sei. Im Gegenteil, mit der ausdrücklichen Regelung des Einspracherechts hat der Gesetzgeber zu erkennen gegeben. dass für das Einspracheverfahren andere Grundsätze gelten sollen als für das Beschwerdeverfahren. Die unterschiedliche Regelung ist im übrigen auch sachlich begründet. Im Gegensatz zum Beschwerdeverfahren erfüllt das Einspracheverfahren nicht nur eine Rechtsschutzfunktion. sondern stellt für die Verwaltung auch ein Hilfsmittel zur Entscheidfindung dar (vgl. Max Gisler. Baubewilligung und Baubewilligungsverfahren, Diessenhofen 1977. Seite 282 ff.). c) Auch der Einwand der Beschwerdeführerin. in der Verwaltungspraxis anderer Kantone seien ideelle Verbandsbeschwerden auch ohne ausdrückliche Gesetzesgrundlage zugelassen worden. vermag nicht zu überzeugen. Der Hinweis auf die Rechtsprechung im Kanton Bern (BVR 1982, Seite 19 ff.) ist nicht stichhaltig. weil das bernische Baugesetz vom 7. Juni 1970 die Beschwerdebefugnis privater Natur- und Heimatschutzorganisationen in Art. 54 Abs. 3 ausdrücklich anerkannt hat. Die Praxis des aargauischen Verwaltungsgerichts, welches die Beschwerdebefugnis ideeller Verbände in der tat aus der allgemeinen Legitimationsklausel abgeleitet hat, hat in der Literatur keine Zustimmung gefunden. Der Vorwurf. dieses Gericht habe eine unzulässige freie Rechtsschöpfung betrieben (vgl. die redaktionelle Anmerkung von Hanspeter Moser in: ZBI 1975. Seite 376 ff.), ist nicht von der Hand zu weisen (vgl. auch die Kritik von Urs Baumgartner. Die Legitimation in der Verwaltungsrechtspflege des Kantons Aargau. Diss. Zürich, 1978. Seite 244 ff.). Im übrigen bietet die allgemeine Legitimationsregelung, welche die Beschwerdebefugnis von einer Betroffenheit des Beschwerdeführers abhängig macht. auch nach Auffassung des Bundesgerichts keine tragfähige Grundlage für eine Anerkennung des Beschwerderechts ideeller Verbände (vgl. BGE 104 lb 383). Das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft sieht deshalb keinen Anlass, die aargauische Gerichtspraxis zu übernehmen. Entscheid vom 7.9.1983 i.S. Arbeits- und Interessengemeinschaft „Alt-Therwil" (Nr. 76) 16.1.2 Beschwerdelegitimation einer Baulandumlegungsgenossenschaft Rückweisungsbeschlüsse sind Endentscheide (§ 6 Abs. 1 VRG; Erw. 1 a). Legitimation der Baulandumlegungsgenossenschaft verneint, jedoch diejenige von Mitgliedern dieser Genossenschaft bejaht, sofern sie damit ein in ihrer Person gegebenes Interesse verfolgen (§ 13 Abs. 1 VRG; Erw. 1 b). Sachverhalt In der Gemeinde F. steht die Baulandumlegung „Y" vor dem Abschluss. In der Zeit vom 20.-30. Oktober 1980 wurde der von der Schätzungskommission erstellte Kostenverteiler zur Einsichtnahme öffentlich aufgelegt. Gegen diesen Kostenverteiler erhob die Firma A. Einsprache bei der Schätzungskommission. Sie beanstandete, dass die Aufwendungen der Vollzugskommission im Vergleich zu anderen Baulandumlegungen als ausserordentlich hoch zu bezeichnen seien, und beantragte die Vorlage einer detaillierten Aufstellung dieser Kosten. Da die Einsprache nicht erledigt werden konnte, überwies die Schätzungskommission die Einsprache dem Regierungsrat zum Entscheid. Dieser hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 21. September 1982 gut und wies die Sache zur Feststellung einer reduzierten Entschädigung an die Schätzungskommission zurück. Gegen diesen Entscheid erhoben R. (Präsident) und S. (Aktuar) namens der Vollzugskommission der Baulandumlegungsgenossenschaft Y. Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Erwägungen 1. a) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rückweisungsentscheid des Regierungsrates, der die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Schätzungskommission zurückgewiesen hat. Gemäss § 6 Abs. 1 VRG sind Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates immer dann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar, wenn das Gesetz nicht ausdrücklich eine Ausnahme vorsieht. Aufgrund dieser Bestimmung hat das Verwaltungsgericht in früheren Urteilen entschieden, dass mangels einer ausdrücklichen Ausnahmebestimmung nicht nur Endentscheide, sondern auch Zwischenverfügungen des Regierungsrates durch verwaltungsgerichtliche Beschwerde anfechtbar sind (vgl. VGE vom 24. August 1959 i.S. O. = BJM 1960. Seite 314 f.; VGE vom 26. Mai 1977 i.S. G. = BLVGr 1977, Seite 188; VGE vom 16. April 1980 i.S. Gemeinde W. = BLVGE 1980, Seite 145). In einem neueren Entscheid hat das Verwaltungsgericht seine Praxis derjenigen des Bundes und anderer Kantone angeglichen, indem es die Beschwerde gegen Zwischenentscheide stets dann als zulässig bezeichnete, wenn die Unanfechtbarkeit für den Betroffenen mit einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil verbunden ist (BLVGE 1981, Seite 14). Ein Rückweisungsbeschluss hat zwar nicht eine endgültige Erledigung der Streitsache zur Folge; dennoch ist er nicht als Zwischenentscheid zu betrachten. Im Gegensatz zum Zwischenentscheid bringt er nämlich das Verfahren vor einer bestimmten Instanz zum Abschluss. Die rückweisende Instanz kann sich mit der Sache im Anschluss an ihren Entscheid nur dann wieder befassen, wenn sie ihr von den Parteien in einem zweiten Rechtsgang nochmals vorgelegt wird. Im weiteren gilt es zu beachten, dass der Rückweisungsentscheid die untere Instanz an die Erwägungen, mit denen die Rückweisung begründet wird, bindet und das Verfahren somit in bezug auf die in den Erwägungen festgelegten Punkte beendet (BGE 99 lb 520). Rückweisungsbeschlüsse haben deshalb als Endentscheide zu gelten (Fritz Gygi, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, 2. Auflage, Bern 1974, Seite 99 f.; Manfred Bayerdörfer, Die Beschwerdevoraussetzungen nach Baselstädtischem Verwaltungsprozessrecht, Basel und Frankfurt am Main 1980, Seite 41 Anm. 232). Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates ist somit als beschwerdefähiger Akt zu betrachten, ohne dass geprüft werden müsste, ob den Beschwerdeführern durch die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen könnte. b) Nach § 13 Abs. 1 VRG ist jedermann zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, der durch den angefochtenen Entscheid betroffen ist. Die primäre Funktion der Verwaltungsrechtspflege, d.h. die Gewährung individuellen Rechtsschutzes gegenüber der Verwaltung, besteht darin, Privatpersonen, die durch einen Verwaltungsakt einen praktischen, wirtschaftlichen oder anders gearteten Nachteil erlitten haben, eine gerichtliche Oberprüfung des Verwaltungsaktes zur Verfügung zu stellen. Eine neue Funktion im Sinne der Austragung von Konflikten zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Körperschaften ist der Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch das Gemeindegesetz vom 28. Mai 1970 zuerkannt worden, welches in § 173 Abs. 2 der vollziehenden Behörde der Gemeinde ausdrücklich das Recht zur Beschwerdeerhebung gegen die Entscheide kantonaler Aufsichtsinstanzen gewährt (vgl. dazu VGE vom 9. Februar 1983 i.S. Einwohnergemeinde T.; Alfred Kölz, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde in der Verwaltungsrechtspflege, ZBI, Band 78, 1977, Seite 121). Dieses Beschwerderecht ist jedoch auf die Gemeinden als mit einer gewissen Autonomie ausgestattete öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften beschränkt und kann nicht auf beliebige öffentlich-rechtliche Körperschaften, die innerhalb der Verwaltungshierarchie eine bestimmte Aufgabe wahrnehmen, übertragen werden (vgl. VGE vom 21. April 1970 i.S. Gemeinderat und Realschulpflege F.). Die Baulandumlegungsgenossenschaften sind deshalb grundsätzlich nicht legitimiert, die Entscheide des Regierungsrates, welche dieser aufgrund von § 74 BauG als Beschwerdeinstanz im Baulandumlegungsverfahren zu treffen hat, ans Verwaltungsgericht weiterzuziehen. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass auch die Mitglieder eines Organes der öffentlich rechtlichen Genossenschaft in jedem Falle von der Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen sind. Diese Personen sind vielmehr immer dann als zur Beschwerdeerhebung legitimiert zu betrachten, wenn sie damit ein in ihrer Person gegebenes Interesse verfolgen, d.h. wenn der Entscheid der übergeordneten Instanz in ihre Privatrechtssphäre eingreift, indem er z.B. ihre Privatehre oder ihr Vermögen antastet (vgl. Wilhelm Birchmeier, Über die Legitimation des Staates, der Gemeinde und der Behörden zur staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht, in ZBI Band 51, 1950, Seite 131). Der mit der vorliegenden Beschwerde angefochtene Entscheid, mit welchem der Regierungsrat die von der Vollzugskommission beantragte Entschädigung als überhöht zurückgewiesen hat, berührt zweifellos die Vermögensrechte der Kommissionsmitglieder. Die Legitimation der beiden Mitglieder der Vollzugskommission, die im vorliegenden Verfahren persönlich aufgetreten sind, ist somit zu bejahen. Auf ihre Beschwerde ist deshalb einzutreten. Entscheid vom 7.9.1983 i.S. Vollzugskommission der Baulandumlegungsgenossenschaft X. (Nr. 74) |
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