Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1983/84

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1.2 Regierungsrätliche Abstimmungserläuterungen

Regierungsrätliche Abstimmungserläuterungen können mit Stimmrechtsbeschwerde beim Bundesgericht, nicht aber mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (§ 7 VRG, § 88 GpR, Art. 85 lit. a OG Bund).

Erwägungen

2. a) Gemäss § 6 VRG ist das Verwaltungsgericht zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates, die ihm durch dieses oder andere Gesetze nicht ausdrücklich entzogen sind. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit mittels einer sogenannten Generalklausel umschrieben, die einerseits durch den Ausnahmekatalog von § 7 VRG eingeschränkt wird, andererseits aber auch durch entsprechende Bestimmungen in Spezialgesetzen beschränkt oder erweitert werden kann (vgl. VGE vom 4. Mai 1983 i.S. L.K.). Die vorliegenden Beschwerden richten sich gegen Abstimmungserläuterungen des Regierungsrates, welche in Anwendung des GpR herausgegeben worden sind. Es ist deshalb zunächst zu prüfen, ob dieses Spezialgesetz eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Oberprüfung regierungsrätlicher Abstimmungserläuterungen begründet hat.

b) Das Gesetz über die politischen Rechte ordnet unter dem Titel „H. Rechtspflege", die Rechtsmittel, welche den Stimmbürgern im Rahmen der Durchführung von Wahlen und Abstimmungen zur Verfügung stehen. Der einleitende § 83 GpR sieht in Abs. 1 zwei unterschiedliche Beschwerdefälle vor, die erstinstanzlich vom Regierungsrat zu entscheiden sind, nämlich

a) die Stimmrechtsbeschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts gemäss den §§ 2-4 und den §§ 58 und 59 GpR b) die Abstimmungs- bzw. Wahlbeschwerde wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen und Wahlen. § 88 GpR umschreibt die Fälle, in denen das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz angerufen werden kann. Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden

a) gegen Entscheide des Regierungsrates über Beschwerden gemäss § 83 Abs. 1 Buchstabe a GpR

b) gegen Verfügungen der Landeskanzlei über das Zustandekommen eines Referendums (§ 61 GpR) oder einer Initiative (§§ 73 und 76 Abs. 1 GpR)

c) gegen Verfügungen der Landeskanzlei im Rahmen der Vorprüfung einer Volksinitiative (§ 68 GpR).

Der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen mit anderen Worten die Beschwerdeentscheide des Regierungsrates bezüglich Stimmrechtsbeschwerden sowie die erstinstanzlichen Verfügungen der Landeskanzlei im Zusammenhang mit der Ausübung des Initiativ- und Referendumsrechts. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in Stimmrechtsangelegenheiten ist somit auf bestimmte. gesetzlich klar umschriebene Tatbestände beschränkt, Eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle vor, Abstimmungserläuterungen ist im Rechtsmittelsystem. wie es im Gesetz über die politischen Rechte normiert ist. nicht vorgesehen.

3. Angesichts der eingehenden Regelung. welche das Beschwerdewesen im Gesetz über die politischen Rechte erfahren hat. müssen die dortigen Bestimmungen als abschliessend gelten, Für eine Anerkennung weiterer Beschwerdemöglichkeiten. etwa gestützt auf die „Natur" der Stimmrechtsbeschwerde, bleibt kein Raum. Die früheren Entscheide des Verwaltungsgerichts. welche eine solche Möglichkeit in Betracht gezogen oder sogar bejaht haben (vgl. VGE vom 24. Februar 1976 i.S. G.S.. BLVGR 1976. S. 166 f.: vom 5. September 1978 i.S. R.B. - Kons.. BLVGR 1978, S. 212 f.). sind unter der Herrschaft des alten Wahlgesetzes vorn 26. November 1959 ergangen. Da jenes Gesetz in § 78 nur die Beschwerde nach durchgeführter Abstimmung geregelt hatte. konnte bezüglich der Anfechtung von Vorbereitungshandlungen eine Gesetzeslücke angenommen werden. Bei der heutigen. detaillierten Regelung ist ein solcher Schluss nicht mehr zulässig.

4. Aus der Tatsache, dass das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden nicht zuständig ist, darf allerdings nicht geschlossen werden, dass gegen kantonale Abstimmungserläuterungen Oberhaupt kein Rechtsmittel offen stehe. Von kantonalen Behörden herausgegebene Abstimmungserläuterungen können vielmehr auf jeden Fall mit Stimmrechtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 85 lit. a OG Bund). Die Anrufung des Bundesgerichts setzt lediglich voraus. dass der kantonale lnstanzenzug ausgeschöpft wurde (Art. 86 Abs. 1 OG Bund). Ist nach kantonalem Recht kein Rechtsmittel gegen die Abstimmungserläuterungen vorgesehen. so kann das Bundesgericht direkt angerufen werden (BGE 106 Ia 198).

Ein kantonales Rechtsmittel gegen die Abstimmungserläuterungen des Regierungsrats existiert nicht. Grundsätzlich wäre es zwar denkbar. mangelhafte Abstimmungserläuterungen unter den Begriff der „Unregelmässigkeiten beider Vorbereitung ... von Abstimmungen" zu subsumieren und gestützt darauf eine Beschwerde an den Regierungsrat gemäss § 83 Abs. 1 lit. b GpR zuzulassen. Der Regierungsrat hat jedoch in seiner Vernehmlassung vom 23. August 1983 deutlich zu erkennen gegeben. dass er eine Beschwerde dieser Art nur als Wiedererwägungsgesuch behandeln würde, An der heutigen Hauptverhandlung ist diese Rechtsauffassung vom Vertreter des Regierungsrats nochmals bestätigt worden. Ob diese Auslegung richtig ist, braucht vom Verwaltungsgericht nicht geprüft zu werden, beurteilt es doch nach konstanter Praxis die Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts nur dann, wenn es in der Hauptsache zuständig ist(vgl. VGE vom 7. Juli 1982 i.S. H.K., mit weiteren Hinweisen). Es muss deshalb davon ausgegangen werden, dass gegen die Abstimmungserläuterungen kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht.

Die Abstimmungserläuterungen können folglich mit Stimmrechtsbeschwerde direkt beim Bundesgericht angefochten werden. Eine Pflicht, die vorliegenden Beschwerden an das Bundesgericht weiterzuleiten, besteht weder nach eidgenössischem noch nach kantonalem Recht (vgl. BGE 103 Ia 53 ff.). Der Gerichtsbeschluss, die Beschwerden dennoch an das Bundesgericht zu überweisen, erfolgte im Einvernehmen mit den Parteien, welche übereinstimmend an einer raschen Erledigung der Angelegenheit interessiert sind. Es erschiene als unnötig formalistisch, wenn die Beschwerdeführer zur Wahrung ihres Beschwerderechts nochmals separate Eingaben an das Bundesgericht verfassen müssten. Eine Verpflichtung des Verwaltungsgerichts, in späteren, ähnlich gelagerten Fällen gleich zu verfahren, darf indessen daraus nicht abgeleitet werden.

Entscheid vom 26.8.1983 i.S. X. (Nr. 59-68)

1.3 Frist zur Stimmrechtsbeschwerde

Gegen vorbereitende Handlungen für Abstimmungen an einer Gemeindeversammlung kann Beschwerde erhoben werden (§ 172 GemG; § 89 GpR; Erw. 3).

Verwirkung des Beschwerderechts wegen verspäteter Rüge des behaupteten Mangels (Erw. 5-6).

Erwägungen

3. Die Stimmrechtsbeschwerde kann sich gegen Verfahrensfehler anlässlich einer Gemeindeversammlung, aber auch gegen Erläuterungen des Gemeinderates zu kommunalen Vorlagen für Urnenabstimmungen richten, wenn behauptet wird, die Rechte der Stimmberechtigten seien beeinträchtigt worden (vgl. BLVGE 1980, Seite 14). Die Stimmrechtsbeschwerde ist aber auch gegen Verfahrensfehler, die sich im Vorfeld einer Gemeindeversammlung ereignen, ohne weiteres zuzulassen. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

4. Der Regierungsrat ist in seinem Entscheid vom 23. August 1983 auf die Beschwerde nicht eingetreten, weil er der Meinung war. diese sei nicht rechtzeitig erhoben worden. Nach Ansicht des Regierungsrates hätten die Beschwerdeführer den behaupteten Mangel innert zehn Tagen seit Zustellung der Einladung (Traktandenliste und Erläuterungen) anfechten müssen, d.h. noch vor Abhaltung der Gemeindeversammlung.

Es ist deshalb vorweg zu prüfen, ob die Beschwerdeführer ihr Beschwerderecht wegen verspäteter Beschwerdeerhebung verwirkt haben.

5. a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Das Abstimmungsergebnis kann insbesondere durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden; das ist namentlich der Fall, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zur objektiven Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 105 1 a 153, 102 1 a 268 mit weiteren Verweisungen). Die Praxis verlangt, dass Einwände gegen vorbereitende Handlungen einer Urnenabstimmung oder Urnenwahl sofort zu erheben sind; lässt ein Bürger Fehler in der Vorbereitung einer Wahl oder Abstimmung unbeanstandet, so verwirkt er das Recht, den Wahl- oder Abstimmungsakt anzufechten (BGE 99 Ia 644, 98 Ia 70, 89 Ia 442; Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 79 B III 1, S.490 mit weiteren Verweisungen).

Das Verwaltungsgericht hat in konstanter Praxis entschieden, dass bei Urnenabstimmungen vorbereitende Akte - und zwar auch solche, die kommunale Urnenabstimmungen betreffen - innert der Frist von zehn Tagen anzufechten sind und dass die Einsprache oder Beschwerde gegen die Gültigkeit der durchgeführten Abstimmung sich nur gegen Unregelmässigkeiten des Abstimmungsaktes selbst richten kann (vgl. VGE vom 7. Januar 1975 i.S. Gemeinde Reinach gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Seite 12 mit weiteren Verweisungen).

Dagegen hat das Verwaltungsgericht bisher noch nie zur Frage Stellung genommen, ob diese Rechtsprechung auch auf vorbereitende Handlungen im Hinblick auf eine Abstimmung an einer Gemeindeversammlung Anwendung findet.

b) Sinn der sofortigen Anfechtung von vorbereitenden Handlungen ist es, dass ein Mangel noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht (vgl. BGE 99 Ia 644). Voraussetzung ist jedoch. dass dem Beschwerdeführer ein sofortiges Handeln nach den Umständen zugemutet werden darf (BGE 98 Ia 620, 89 1 87). Auch bei vorbereitenden Handlungen für Abstimmungen an Gemeindeversammlungen sind diese Argumente zutreffend. Es ist nicht einzusehen. warum Fehler. die ohne Mühe vor der Gemeindeversammlung feststellbar und festgestellt worden sind. nicht sofort zu rügen wären. Vielmehr besteht auch hier das Bedürfnis. Mängel noch rechtzeitig vor der Gemeindeversammlung zu korrigieren oder die Abstimmung wegen festgestellter Mängel zu verschieben. Dadurch wird auch verhindert, dass anlässlich einer Gemeindeversammlung Auseinandersetzungen über Fragen der Zulässigkeit einer Abstimmung entstehen, deren Prüfung ohne weiteres in Ruhe vor der Gemeindeversammlung hätte erfolgen können. Wo ein behaupteter Fehler in der Vorbereitung einer Abstimmung ohne Mühe erkennbar und sogar erkannt worden ist, muss eine sofortige Rüge verlangt werden. Es widerspricht Treu und Glauben, wenn ein Bürger vorerst abwartet. wie der Beschluss der Gemeindeversammlung ausfällt und dann nachträglich gegen das für ihn ungünstige Resultat wegen fehlerhafter Ankündigung auf der Traktandenliste Beschwerde führt (vgl. Imboden/Rhinow, a.a.O.; B III c, S.489: BGE 89 I 86f.).

6. Im vorliegenden Fall verlangen die Beschwerdeführer, dass die beanstandeten Beschlüsse der Gemeindeversammlung wegen falscher Traktandierung aufzuheben seien.

Der von den Beschwerdeführern behauptete Mangel wurde von diesen anlässlich einer Parteiversammlung vom 10. Juni 1983 entdeckt (vgl. Beschwerdeschrift vom 30. September 1983. Seite 6 unten). Die zehntägige Beschwerdefrist gemäss § 175 GemG begann 14 Tage vor der Gemeindeversammlung zu laufen. denn spätestens zu jenem Zeitpunkt mussten die Stimmbürger im Besitz der Einladungen sein (§ 7 Abs. 1 der Gemeindeordnung von Oberwil: die Rechtzeitigkeit der Zustellung wurde nicht bestritten). Beschwerden gegen vorbereitende Handlungen konnten demzufolge bis zum 13. Juni 1983 beim Regierungsrat eingereicht werden. Den Beschwerdeführern standen folglich nach ihrer eigenen Darstellung drei Tage zur Verfügung (Entdeckung des Mangels am Freitag, 10. Juni 1983). um fristgemäss Beschwerde zu erheben. Die Beschwerdeführer liessen jedoch den behaupteten Fehler anlässlich der Vorbereitung der Abstimmung zu Traktandum 7 unbeanstandet, obwohl ein sofortiges Handeln nach den Umständen durchaus zumutbar war. Damit haben die Beschwerdeführer jedoch ihr Beschwerderecht verwirkt und der Regierungsrat ist zu Recht auf die Beschwerde nicht eingetreten.

Entscheid vom 14.12.1983 i.S. St. P. und R. R. (Nr. 15 + 116)

1.4 Geltungsbereich des GpR beim Referendumsverfahren

Da das GpR vom 7. September 1981, welches am 1. Juli 1982 in Kraft getreten ist, die Frage nach der intertemporalen Rechtsanwendung offen lässt, liegt eine echte Lücke vor. Diese ist in analoger Anwendung von Art. 1 Abs. 2 ZGB auszufallen, Bei der Frage der intertemporalen Rechtsanwendung handelt es sich um ein Anknüpfungsproblem, d. h. der Gesetzgeber bzw. beim Vorliegen einer Lücke der Rechtsanwender hat aus dem massgebenden Sachverhalt ein einzelnes, geeignetes Element herauszugreifen und als Anknüpfungspunkt zu bezeichnen. Hat sich der Anknüpfungspunkt noch unter dem alten Recht verwirklicht, so ist der gesamte Sachverhalt nach altem Recht zu beurteilen; andernfalls ist das neue Recht anwendbar. Die Wahl des Anknüpfungspunktes hat sich in erster Linie nach dem Vertrauensgrundsatz zu richten. Als Anknüpfungspunkt kommt deshalb nur ein Element in Frage, bei dessen Eintritt es den Betroffenen noch möglich ist, ihre Dispositionen auf das neue Recht auszurichten. Miteinzubeziehen sind auch Praktikabilitätsüberlegungen, z. B. hinsichtlich der Bestimmbarkeit eines möglichen Anknüpfungspunktes. Ein starkes öffentliches Interesse an der möglichst frühzeitigen Anwendung des neuen Rechts kann die Wahl des Anknüpfungspunktes ebenfalls beeinflussen. Für die Konkretisierung des Vertrauensgrundsatzes sind schliesslich auch Art und Weise der Vorbereitung des neuen Rechts, insbesondere dessen Publizität von Bedeutung. Gestützt auf diese Überlegungen müsste die im GpR fehlende Übergangsbestimmung sinngemäss folgendermassen lauten: "Dieses Gesetz ist auf ein Referendumsverfahren anwendbar, sofern der Gegenstand des Referendums bildende Beschluss frühestens am 1. Juli 1982 gefasst worden ist".

Entscheid vom 14.12.1983 i.S. U.E. (Nr. 112)

Publiziert in BJM 1984 S.200 ff.

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