Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1983/84

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1 Politische Rechte

1.1 lnformationskredit für eidgenössischen Abstimmungskampf

Gegen Kreditbeschlüsse des Einwohnerrates kann beim Regierungsrat und anschliessend beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (§ 172 Abs. 1 GemG; § 6 Abs. 1 VRG; Erw. 1).

Finanzielles Engagement in einem eidgenössischen Abstimmungskampf kann als Aufgabe der Gemeinde gelten, wenn diese am Ausgang der Abstimmung unmittelbar und besonders interessiert ist (§ 41 GemG; Erw. 2 und 3). Schranken für die Art des Eingreifens (Erw. 4).

Sachverhalt

Im Zusammenhang mit der Volksabstimmung vom 23. September 1984 über die beiden eidgenössischen Volksinitiativen Für eine Zukunft ohne weitere Atomkraftwerke- und Für eine sichere, sparsame und umweltgerechte Energieversorgung" fasste der Einwohnerrat von Pratteln am 4. Juni 1984 den Beschluss, die Atominitiative durch einen Gemeindebeitrag von Fr. 39'000.- zu unterstützen, wobei mindestens Fr. 12'000.- für Plakat- und Kleberaktionen reserviert bleiben sollten. Der Einwohnerrat hatte bei der Beratung Kenntnis von einem Gutachten der Baselbieter Justizdirektion vom 9. Juni 1983, worin anhand der einschlägigen Gesetzgebung und bundesgerichtlichen Praxis Zulässigkeit und Grenzen amtlich-kommunaler und aus allgemeinen Steuermitteln finanzierter Interventionen in kantonale oder eidgenössische Abstimmungskämpfe dargelegt wurden. Nachdem die Beschlüsse des Pratteler Einwohnerrates am 8. Juni 1984 im Amtsanzeiger veröffentlicht worden waren, erhoben J., M. und R. beim Regierungsrat Beschwerde. Mit Entscheid vom 3. Juli 1984 hiess der Regierungsrat die Beschwerde insoweit gut, als er den Gemeinderat von Pratteln anwies, bei der Ausführung der Einwohnerratsbeschlüsse vom 4. Juni 1984 darauf zu achten, dass der Standpunkt der Gemeinde in objektiver und sachlicher Weise dargestellt und bei der Weitergabe der freigestellten Mitteln entsprechende Auflagen gemacht und überwacht würden; im übrigen wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.

Erwägungen

1. a) Gemäss § 6 Abs. 1 VRG ist das Verwaltungsgericht zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates, die ihm durch dieses oder andere Gesetze nicht ausdrücklich entzogen sind. Im vorliegenden Fall machen die Beschwerdeführer - wenigstens implizit - geltend, durch die kommunale Abstimmungspropaganda werde die freie Willensbildung der Stimmbürger in einer eidgenössischen Abstimmung unzulässig beeinflusse. Sollte tatsächlich dieser Aspekt im Vordergrund stehen, so fiele die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nicht in die Zuständigkeit des kantonalen Verwaltungsgerichts, ist doch im Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 für Abstimmungsbeschwerden im Rahmen von eidgenössischen Abstimmungen ein besonderer Rechtsmittelweg vorgesehen. Gemäss Art. 77 Abs. 1 Buchstabe b des erwähnten Bundesgesetzes kann wegen behaupteter Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung eidgenössischer Volksabstimmungen zunächst bei der Kantonsregierung Beschwerde geführt werden. Der Beschwerdeentscheid der Kantonsregierung ist an den Bundesrat weiterziehbar (Art. 81 des Bundesgesetzes). Dieser bundesrechtlich normierte Rechtsweg schlösse die Zuständigkeit des kantonalen Verwaltungsgerichts eindeutig aus.

Es scheint indessen fraglich, ob die Abstimmungsbeschwerde an den Bundesrat das geeignete Mittel darstellt, um eine kommunale Einflussnahme im Vorfeld einer eidgenössischen Abstimmung zu verhindern. Nach Art. 81 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte entscheidet der Bundesrat über Abstimmungsbeschwerden erst bei der Erwahrung des Abstimmungsergebnisses. Eine rechtskräftige Entscheidung darüber, ob die vom Einwohnerrat bewilligten Geldmittel für die Abstimmungspropaganda verwendet werden dürfen, liesse sich somit gar nicht rechtzeitig erwirken.

Unter diesen Umständen drängt sich die Frage auf, ob zur Beurteilung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Beschlüsse nicht noch andere Kriterien zur Verfügung stehen. Ein möglicher Ansatzpunkt hiefür findet sich in § 157 Abs. 1 GemG. Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden verpflichtet, ihre Mittel „in Beachtung ihrer Zweckbestimmung für die Erfüllung der Gemeindeaufgaben zu verwenden". Im vorliegenden Fall wäre folglich danach zu fragen, ob die Beteiligung an einer eidgenössischen Abstimmungskampagne eine „Gemeindeaufgabe" im Sinne von § 157 Abs. 1 GemG darstellen kann. Mit der Feststellung, dass die angefochtenen Beschlüsse grundsätzlich auch unter diesem Aspekt geprüft werden könnten. ist allerdings noch nicht entschieden, ob eine derartige Kontrolle vom Verwaltungsgericht ausgeübt werden darf.

b) Gemäss § 172 Abs. 1 GemG können sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Gemeindebehörden durch Beschwerde angefochten werden. Die angefochtenen Beschlüsse des Einwohnerrates Pratteln sind in ihrer Gesamtheit als Budgetbeschluss zu qualifizieren, wurde doch die Ausgabe eines bestimmten Betrages beschlossen sowie dessen Verwendungszweck festgelegt. Nun hat das Verwaltungsgericht vor nicht allzu langer Zeit entschieden, ein Budgetbeschluss des Einwohnerrates stelle keinen anfechtbaren Entscheid im Sinne von § 172 Abs. 1 GemG dar (VGE vom 7. April 1982 i.S. F.W. und Konsorten, BLVGE 1982, S.20). Diese Aussage ist indessen in einem späteren Entscheid (VGE vom 2. Februar 1983 i.S. H.R.G. und Konsorten) relativiert worden. Das Gericht hat in diesem letztgenannten Entscheid ausgeführt, dass nach der -ratio legis" von § 172 Abs. 1 GemG grundsätzlich alle Beschlüsse von Gemeindebehörden einer Rechtskontrolle zugänglich sein sollen. Es seien deshalb nicht nur Erlasse und Verfügungen, sondern auch weitere Beschlüsse materieller Natur (in casu: Auftragserteilung des Einwohnerrats an den Gemeinderat) mit Beschwerde anfechtbar. Kreditbeschlüsse sind deshalb ebenfalls zu den anfechtbaren Entscheiden im Sinne von § 172 Abs. 1 GemG zu zählen.

In konsequenter Fortentwicklung des Grundgedankens, wonach grundsätzlich alle materiellen Beschlüsse von Gemeindebehörden einer Rechtskontrolle unterworfen sind, hat das Verwaltungsgericht ferner entschieden, dass Einwohnerratsbeschlüsse, auch wenn sie nicht rechtsetzender Natur sind. von jedem Stimmbürger der betreffenden Gemeinde angefochten werden können (vgl. den zitierten VGE vom 2. Februar 1983, Erwägung 2). Da die im vorliegenden Verfahren auftretenden Beschwerdeführer allesamt Stimmbürger von Pratteln sind, istihre Befugnis zur Anfechtung der Einwohnerratsbeschlüsse vom 4. Juni1984 zum Geschäft Nr. 827 zu bejahen.

c) Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Vorinstanz das beiihr eingereichte Rechtsmittel zu Recht als Beschwerde gemäss den Bestimmungen des kantonalen Gemeindegesetzes (§§ 172 ff. GemG) behandelt hat. Einer Oberprüfung des regierungsrätlichen Beschwerdeentscheids durch das Verwaltungsgericht steht deshalb nichts im Wege.

2. Die angefochtenen Beschlüsse des Einwohnerrats beinhalten im wesentlichen die Bewilligung eines Kredits von Fr. 39’000.-. weicher für die Finanzierung einer Plakataktion (inkl. Kleber) durch das eidgenössische Initiativkomitee zur Atominitiative verwendet werden soll. Es ist im folgenden zu prüfen, ob dieser Kreditbeschluss mit § 157 Abs. 1 GemG, wonach die Gemeindemittel „in Beachtung ihrer Zweckbestimmung für die Erfüllung der Gemeindeaufgaben" zu verwenden sind, vereinbar sei.

Eine gesetzliche Umschreibung der Gemeindeaufgaben findet sich in den §§ 40-46 GemG. Unter dem Titel „Wohlfahrtspflege" enthält § 41 GemG eine sehr weit gespannte Generalklausel. Nebst einigen namentlich genannten Aufgaben (Schulwesen usw.) umfasst die Wohlfahrtspflege grundsätzlich alle Massnahmen, -die geeignet sind, den Zustand der Bevölkerung in geistiger, sittlicher, gesundheitlicher und wirtschaftlicher Beziehung zu heben". Diese Formulierung ist derart offen und allgemein gehalten, dass sich daraus kaum eine verbindliche Aussage für oder gegen die Zulässigkeit des strittigen Kreditbeschlusses gewinnen lässt. Auch Literatur und Rechtsprechung haben sich zu diesem Problem - soweit ersichtlich - bisher nicht geäussert. Immerhin dürfte klar sein, dass ein finanzielles Engagement in einem Abstimmungskampf nur dann als Gemeindeaufgabe gelten kann, wenn die betreffende Gemeinde am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse hat. Ob ein solches Interesse im vorliegenden Fall zu bejahen ist, wird an anderer Stelle noch zu erörtern sein. Weitergehende Aussagen, insbesondere über die Art und Weise des kommunalen Eingreifens in den Abstimmungskampf, können dem Gemeindegesetz hingegen nicht entnommen werden. Einzige Schranke bildet hier das übergeordnete Recht, d. h. die Gemeinde darf nicht in einer Art und Weise tätig werden, welche gegen kantonales oder eidgenössisches Recht verstösst. Insofern ist die Frage, ob das Vorgehen der Gemeinde Pratteln eine unzulässige Beeinflussung der eidgenössischen Abstimmung darstellt, auch im vorliegenden Verfahren von Bedeutung.

3. a) In der Rechtsliteratur ist früher die Auffassung vertreten worden, eine Behörde dürfe nur dann zu einer Abstimmungsvorlage Stellung nehmen, wenn sie selbst Verfasserin dieser Vorlage sei (vgl. Werner Stauffacher, Die Stellung der Behörden im Wahl- und Abstimmungskampf, ZB1 Bd. 68 (1967) S. 372 ff.). An die Objektivität derartiger Abstimmungserläuterungen stellt das Bundesgericht strenge Anforderungen. Die Erläuterungen dürfen einen Antrag an die Stimmberechtigten enthalten und haben im übrigen in sachlicher Weise über die Bedeutung sowie die Vorteile und Nachteile einer Vorlage zu unterrichten (vgl. ZB1 66 (1965) S.248; ferner BGE 102 Ia 268, 105 Ia 153).

Der Grundsatz, wonach eine Behörde nur zu den von ihr selbstverfassten Vorlagen Stellung nehmen darf, ist vom Bundesgericht in jüngster Zeit in mehreren Entscheiden durchbrochen worden (BGE 105 Ia 243 ff., 108 Ia 155 ff., ZB1 83 (1982) S. 205 ff.). Gemäss dieser neuen Rechtsprechung ist eine Gemeinde unter Umständen auch befugt, in einen kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen. Voraussetzung ist, dass die Gemeinde am Ausgang der betreffenden kantonalen Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse hat. In den drei Fällen, die vom Bundesgericht bisher beurteilt wurden, ging es jeweilen um Kreditvorlagen für Umfahrungsstrassen. Das unmittelbare Interesse der von der Umfahrung betroffenen Gemeinde wurde dabei vom Gericht regelmässig bejaht. Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, es könne dem Informationsbedürfnis der Stimmbürger entsprechen, auch den Standpunkt der betroffenen Gemeinde von dieser selbst zu erfahren (BGE 108 Ia 161, mit Verweis auf Etienne Grisel, L'information des citoyens avant les votations, in: Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S.61). Nach Auffassung des Bundesgerichts bestand in diesen Fällen keine Gefahr einer unzulässigen Beeinflussung der Stimmbürger. Hingegen liess das Bundesgericht ausdrücklich offen, ob eine Gemeinde auch von einer generell-abstrakten Vorlage besonders betroffen sein könne (BGE 105 Ia 245 E.4, 108 Ia 160f.).

b) Die vorliegende Situation unterscheidet sich in mehrfacher Hinsicht von den Fällen, die das Bundesgericht bisher zu beurteilen hatte. Die Gemeinde Pratteln will nämlich nicht in einen kantonalen, sondern in einen eidgenössischen Abstimmungskampf eingreifen. Zudem handelt es sich nicht um eine Abstimmung über einen Kreditbeschluss, sondern um eine generell-abstrakte Vorlage auf Verfassungsstufe. Die Zulässigkeit der angefochtenen Kreditbeschlüsse kann deshalb nicht einfach unter Hinweis auf die Bundesgerichtspraxis bejaht werden, sondern es ist im einzelnen zu prüfen, inwieweit die genannten Unterschiede für die rechtliche Beurteilung relevant sind. Nach Auffassung der Vorinstanz spielt es grundsätzlich keine Rolle, ob es sich um eine Abstimmung auf kantonaler oder auf eidgenössischer Ebene handelt. Massgebend sei ausschliesslich das Kriterium der besonderen Betroffenheit der Gemeinde. Ein grundsätzlicher Unterschied zwischen kantonalen und eidgenössischen Abstimmungsvorlagen ist in der Tat nicht zu erkennen. Es dürfte zwar seltener vorkommen, dass eine Gemeinde von einer eidgenössischen Abstimmung mit der nötigen Unmittelbarkeit betroffen ist, ausgeschlossen ist dies jedoch nicht. Es kommt deshalb entscheidend darauf an, ob auch eine generell-abstrakte Vorlage eine besonders nahe und individuelle Betroffenheit einer Gemeinde zur Folge haben kann. Generell-abstrakte Normen zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie nicht eine Regelung für einen bestimmten Einzelfall, sondern für eine Vielzahl von Situationen enthalten. Dennoch ist es nicht schlechterdings undenkbar, dass eine Norm - trotz ihrer abstrakten Formulierung eine individuelle Betroffenheit einer einzelnen Gemeinde auszulösen vermag (vgl. z. B. die Rheinau-Initiative vom 23. Februar 1953; vgl. dazu Jean-François Aubert, Traité de Droit Constitutionnel Suisse, Band I, Neuchâtel 1967, N.337 f.). Auch die vorliegende Atominitiative hat sehr konkrete Auswirkungen. Würde die Initiative in der Volksabstimmung angenommen, so dürften gemäss Art. 24 quinquies Abs. 3 BV in der Schweiz keine weiteren Atomkraftwerke mehr neu in Betrieb genommen werden. Der Bau des geplanten Kernkraftwerkes Kaiseraugst würde dadurch mit grösster Wahrscheinlichkeit verhindert. Die Vorinstanz hat unter diesem Gesichtspunkt eine besondere Betroffenheit der Gemeinde Pratteln, welche nur rund vier Kilometer vom vorgesehenen Kraftwerksstandort entfernt liegt, bejaht. Es darf indessen nicht übersehen werden, dass die Initiative nicht nur auf die Verhinderung des Werkes Kaiseraugst gerichtet ist, sondern daneben noch wesentlich weitreichendere Ziele verfolgt. Gemäss Art. 24 quinquies Abs. 4 BV (in der Fassung des Initiativtextes) dürfen die bereits bestehenden Atomkraftwerke nicht mehr ersetzt werden, wobei die Festsetzung der Fristen für die Ausserbetriebnahme der Gesetzgebung vorbehalten bleibt. Eine Minderheit des Gerichts hat deshalb die Auffassung vertreten, der Gemeinde Pratteln müsse eine Teilnahme am Abstimmungskampf über die Atominitiative verwehrt werden, da sie nur von einem Teilaspekt dieser Initiative besonders betroffen sei. Dem ist entgegenzuhalten, dass die Abstimmung über die Atominitiative jedenfalls in der Region Nordwestschweiz als eine Art Plebiszit für oder gegen den Bau des Kernkraftwerkes Kaiseraugst aufgefasst wird. Obwohl der eigentliche Abstimmungskampf noch nicht begonnen hat, ist zu erwarten, dass der Teilaspekt „Kaiseraugst" bei der Meinungsbildung der Stimmbürger eine wesentliche Rolle spielen wird. Der Umstand, dass die Initiative daneben noch weitere Ziele verfolgt, bildet deshalb keinen Hinderungsgrund für ein Eingreifen der vom Aspekt „Kaiseraugst" direkt betroffenen Gemeinde Pratteln. Dass die Gemeinde vom Kraftwerkbau direkt und besonders betroffen ist, ergibt sich nicht zuletzt aus der Praxis des schweizerischen Bundesrates zur Frage der Beschwerdelegitimation von Anwohnern in der Umgebung von Kernkraftwerken. Der Bundesrat hat in mehreren Entscheiden bestätigt, dass Verfügungen im Zusammenhang mit Kernkraftwerken von den Anwohnern in der Alarmzone 1 angefochten werden können (vgl. Entscheid des Bundesrates vom 14. Mai 1980, VPB Band 44,1980, Nr. 89, mit weiteren Hinweisen). Wenn aber beim einzelnen Einwohner eine besondere Betroffenheit zu bejahen ist, so kann sie auch der Gemeinde nicht abgesprochen werden. Die Gemeinde Pratteln liegt, wie bereits die Vorinstanz ausgeführt hat, wenigstens zum Teil innerhalb der Alarmzone 1, weshalb ihr ein besonderes Interesse am Ausgang der Abstimmung über die Atominitiative zuzubilligen ist.

4. a) Eine Gemeinde, weiche aufgrund ihrer besonderen Betroffenheit grundsätzlich befugt ist, in einen Abstimmungskampf einzugreifen, ist bei der Wahl der Werbemittel und bei deren Ausgestaltung nicht völlig frei. Nach der Praxis des Bundesgerichts darf von einer Gemeinde ein höherer Grad an Objektivität und Sachlichkeit erwartet werden als von privaten politischen Gruppierungen (BGE 108 Ia 161 f.). Das Bundesgericht hat dabei den Rahmen des Zulässigen wie folgt umschrieben:

-Die kommunale Behörde, die den Standpunkt der Gemeinde zu einer sie besonders betreffenden (... ) Abstimmung darlegt, darf zwar jene Mittel der Meinungsbildung einsetzen, die in einem Abstimmungskampf von den Befürwortern und Gegnern der Vorlage üblicherweise verwendet werden. Sie hat dabei aber die kommunalen Interessen in objektiver und sachlicher Weise zu vertreten. (... ) Das heisst aber nicht, dass die Gemeindebehörde bei ihrer Intervention an die gleich strengen Grundsätze gebunden sei, die sie bei der Abgabe eines erläuternden Berichts zu beachten hätte. Schon bei der Abfassung eines solchen Berichts darf sich die Gemeinde darauf beschränken, jene Gründe darzulegen, die für die Mehrheit des Gemeindegesetzgebers massgebend waren, und sie ist von Bundesrechts wegen nicht gehalten, sämtliche für und gegen die Vorlage sprechenden Gründe darzulegen. Das gilt noch vermehrt, wenn sie die Auffassung der Gemeinde zu einer kantonalen Abstimmungsvorlage zum Ausdruck bringt.

In ähnlichem Sinn hat sich auch das Rechtsgutachten der kantonalen Justizdirektion vom 9. Juni 1983 geäussert. Die Vorinstanz hat deshalb im Sinne des Eventualantrags der Beschwerdeführer -den Gemeinderat verpflichtet, beim Vollzug der Kreditbeschlüsse die Grundsätze einer objektiven und sachlichen Information zu beachten.

b) Im Verfahren vor Verwaltungsgericht haben nun die Beschwerdeführer eine Ergänzung verlangt, wonach die bewilligten Gemeindemittel nur für eine gemeinde-amtliche Empfehlung für die Stimmabgabe der Stimmberechtigten verwendet werden dürfen. Die Beschwerdeführer verlangen ferner, dass die kommunale Empfehlung den besonderen, gerade diese Gemeinde im Gegensatz zu beliebigen anderen Gemeinden betreffenden Gegenstand des Urnenganges bekämpfe. Der erste Teil des Antrags lässt sich ohne weiteres aus den Anforderungen ableiten, die das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat. Eine Darstellung des besonderen Standpunktes der Gemeinde ist ja praktisch nur möglich, wenn die Gemeinde dafür eigene Werbemittel einsetzt. Mit der finanziellen Unterstützung eines privaten Abstimmungskomitees können die speziellen Gesichtspunkte der Gemeinde nicht zur Geltung gebracht werden. Würde der kommunale Kredit einer privaten politischen Organisation zufliessen, bestünde auch keine Kontrolle über das vom Bundesgericht geforderte Mass an Objektivität und Sachlichkeit. In diesem Sinne stellt der Antrag der Beschwerdeführer eine selbstverständliche Forderung dar, der sinngemäss bereits in den Erwägungen des Regierungsrats entsprochen worden ist. Der zweite Teil des Antrags zielt auf eine Verpflichtung der Gemeinde ab, ihre Stellungnahme auf jene Aspekte der Vorlage zu beschränken, von denen sie besonders betroffen ist. Die Gemeinde soll mit anderen Worten ihr unmittelbares und besonderes Interesse am Ausgang der Abstimmung zum Ausdruck bringen. Da das Vorhandensein eines solchen speziellen Interesses ja gerade die Voraussetzung dafür bildet, damit die Gemeinde Oberhaupt in den Abstimmungskampf eingreifen darf, kann dieser Präzisierung ohne weiteres zugestimmt werden. Auch der Regierungsrat hat dem Eventualantrag der Beschwerdeführer diese Bedeutung beigelegt und dementsprechend dessen Gutheissung beantragt.

Entscheid vom 31.7.1984 i.S. J.B., B.M. und W.R. (Nr. 39)

Eine gegen den Entscheid des Regierungsrates erhobene Abstimmungsbeschwerde hiess der Bundesrat mit Entscheid vom 12. September 1984 im Sinne der Erwägungen gut; der Entscheid des Regierungsrates vom 3. Juli 1984 wurde vollumfänglich aufgehoben, soweit es sich um eine Abstimmungsbeschwerde handelte; im weiteren wurde auf die Abstimmungsbeschwerde nicht eingetreten.

Fortsetzung

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