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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1982 |
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| 2 Gemeinderecht 2.1 Rechtsmittel gegen Zonenpläne der Gemeinden Gegen Zonenpläne der Gemeinden steht das Beschwerdeverfahren nach § 172 Abs. 1 GemG nicht offen, da das baurechtliche Einspracheverfahren gemäss § 6 BauG vorgeht. Vorbehalten bleibt jedoch die Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde gemäss § 172 Abs. 2 GemG. Sachverhalt Die Gemeinde Arlesheim erliess Ergänzungsbestimmungen zu den bestehenden Zonenvorschriften, mit welchen unter anderem die Erstellung von Einkaufzentren und Supermärkten in der Gewerbezone untersagt wurde. Gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung und die nachfolgende Urnenabstimmung erhob die Genossenschaft X. gestützt auf § 172 GemG Beschwerde beim Regierungsrat. Im Rahmen des baugesetzlichen Auflageverfahrens erhob die Genossenschaft X. gegen dieselben Zonenvorschriften gestützt auf § 6 BauG Einsprache. Der Regierungsrat wies in der Folge die baurechtliche Einsprache ab; auf die Beschwerde gemäss § 172 GemG trat er nicht ein. Gegen diesen Nichteintretensentscheid richtet sich die vorliegende Beschwerde. 1. Das Gemeindegesetz sieht im § 172 Abs. 1 ein umfassendes Beschwerderecht gegen Akte der Gemeindebehörden oder der Stimmberechtigten der Gemeinde vor. Gemäss § 172 Abs. 1 GemG sind sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Gemeindebehörden durch Beschwerde anfechtbar. Im Bereiche der Gemeindeangelegenheiten können somit - anders als bei der ordentlichen Verwaltungsbeschwerde - nicht nur Verfügungen, sondern auch generellabstrakte Normen auf dem Beschwerdeweg angefochten werden. Im autonomen Bereich der Gemeinde sind Beschlüsse der Gemeindeorgane schlechthin, auch wenn ihnen kein hoheitlicher Charakter zukommt, mit Beschwerde anfechtbar (Jürg Lutz, Die ausserordentliche Gemeindeorganisation im Kanton Baselland, Basel und Stuttgart 1978, S.350). Gemäss § 172 Abs. 2 GemG kann im weiteren Beschwerde erhoben werden, wenn die Rechte der Stimmberechtigten in irgend einer Weise missachtet worden sind. Mit dieser Stimmrechtsbeschwerde können Mängel eines Wahl- oder Abstimmungsverfahrens, die Ungültigkeit von positiven oder negativen Validierungsbeschlüssen und der Anordnung oder Nichtanordnung einer Volksabstimmung gerügt werden (Lutz. S.351). Die Stimmrechtsbeschwerde richtet sich somit nicht gegen materielle Gemeindebeschlüsse an sich, sondern gegen deren fehlerhaftes Zustandekommen. Als Beschwerdeinstanz ist in § 174 Abs. 1 GemG bei Beschwerden gegen Entscheide der Stimmberechtigten und des Einwohnerrates sowie bei Beschwerden wegen Missachtung der Rechte der Stimmberechtigten der Regierungsrat vorgesehen, während die übrigen Beschwerden bei der jeweiligen Aufsichtsinstanz einzureichen sind, „sofern die Gesetzgebung nicht ein besonderes Beschwerdeverfahren vorsieht" (§ 174 Abs. 1 Ziff. 3 GemG). 2. Im vorliegenden Verfahren ist zu prüfen, ob der Regierungsrat zu Recht nicht auf die Beschwerde eingetreten ist. Da die Beschwerdeführerin die Ungültigkeit der materiellen Gemeindebeschlüsse betreffend Ergänzung der Zonenvorschriften geltend macht, handelt es sich dabei um eine Beschwerde im Sinne von § 172 Abs. 1 GemG. Der Regierungsrat lehnte ein Eintreten auf die Gemeindebeschwerde mit der Begründung ab, dass das im Baugesetz vorgesehene Rechtsmittelverfahren gegen die von den Gemeinden aufgrund von § 4 BauG erlassenen Pläne dem Beschwerdeverfahren gemäss § 172 ff. GemG nach dem Grundsatz „lex specialis derogat legi generali" vorgehe, so dass für eine Gemeindebeschwerde auf diesem Gebiete kein Raum bleibe. Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass für die von ihr geltend gemachten Verfassungs- und Gesetzesverletzungen der Beschwerdeweg nach Gemeindegesetz offenstehe. Gemeindebehörden werden auf den verschiedensten Gebieten tätig, sei es im Rahmen der ihr vom Kanton übertragenen Aufgaben oder in ihrem autonomen Bereich. Es kommt nun aber nicht selten vor, dass in einem eidgenössischen oder kantonalen Gesetz, welches die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe an Gemeindebehörden überträgt, gleichzeitig auch die Rechtsmittel gegen die von den Gemeindebehörden zu treffenden Anordnungen geregelt sind. So schreibt z.B. Art. 420 ZGB vor, dass gegen Beschlüsse der Vormundschaftsbehörde -welche gemäss § 38 EG ZGB mit dem Gemeinderat identisch ist, sofern die Gemeinde nicht gestützt auf § 93 Abs. 2 GemG eine besondere Vormundschaftsbehörde eingesetzt hat - innert 10 Tagen bei der Aufsichtsbehörde Beschwerde erhoben werden kann. Als Aufsichtsbehörden sind gemäss § 47 OG in erster Instanz das Statthalteramt und in zweiter Instanz der Regierungsrat für die Behandlung der Beschwerden zuständig. In bezug auf das Verfahren. das beim Erlass der von den Gemeinden aufgrund von § 4 BauG zu erstellenden Pläne Platz zu greifen hat. sieht das Baugesetz in § 6 ein spezielles Einspracheverfahren vor. Nach dieser Bestimmung kann gegen einen Gemeindebeschluss, der den Erlass bzw. die Änderung von Plänen und der dazugehörenden Reglemente zum Gegenstand hat. innerhalb der 30tägigen Auflagefrist beim Gemeinderat Einsprache erhoben werden. Diese Einsprachen sind vom Gemeinderat soweit als möglich auf dem Wege der Verständigung zu erledigen: über unerledigte Einsprachen entscheidet der Regierungsrat endgültig (§ 6 Abs. 2 und 3 BauG). Dem Umstand, dass verschiedene Spezialgesetze eigene Vorschriften über die Rechtsmittel gegen die auf diesem Gebiete ergangenen Beschlüsse enthalten, hat das Gemeindegesetz dadurch Rechnung getragen, dass es bei der Regelung der Beschwerdeinstanz in § 174 GemG einen ausdrücklichen Vorbehalt für diejenigen Fälle aufgenommen hat, in denen die Gesetzgebung ein besonderes Beschwerdeverfahren vorsieht. Dieser Vorbehalt legt den Schluss nahe, dass die allgemeine Gemeindebeschwerde gemäss § 172 Abs. 1 GemG in solchen Fällen im spezialgesetzlichen Beschwerdeverfahren aufgehen soll. Auf diese Weise wird nämlich verhindert, dass der von einem Gemeindebeschluss in seiner Rechtsstellung betroffene Bürger gleichzeitig zwei verschiedene Rechtsmittel ergreifen müsste. Es gilt dabei auch zu beachten, dass für eine doppelte Beschwerdemöglichkeit in jedem Fall nur dann ein Bedürfnis bestehen könnte, wenn die spezialgesetzliche Beschwerde der Beschwerdeinstanz nicht dieselbe Überprüfungsbefugnis eröffnete, wie sie bei der Beschwerde nach § 172 Abs. 1 GemG vorliegt. 3. Das Baugesetz enthält keine Bestimmungen über die Überprüfungsbefugnis, die dem Regierungsrat bei der Beurteilung von Einsprachen gegen Pläne der Gemeinden zusteht. Die in § 3 Abs. 2 BauG enthaltene Bestimmung, wonach der Regierungsrat die Bauvorschriften nur in bezug auf ihre Rechtmässigkeit überprüft und eine Ermessenskontrolle lediglich aus Gründen der Regionalplanung vorbehalten bleibt, bezieht sich ausschliesslich auf das Genehmigungsverfahren und nicht auch auf das Einspracheverfahren gemäss § 6 BauG. Seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes sind die Kantone von Bundesrechts wegen verpflichtet, gegen Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. RPG ein Rechtsmittelverfahren vorzusehen, das eine volle Überprüfung durch die Beschwerdebehörde zulässt. Der Regierungsrat ist dieser Verpflichtung nachgekommen, indem er bei der Beurteilung von unerledigten Einsprachen sowohl eine Rechts- als auch eine Zweckmässigkeitskontrolle ausübt. Das Bundesgericht hat denn auch in einem Urteil vom 16. März 1982 i. S. A. und Kons. gegen Einwohnergemeinde Oberwil bestätigt, dass das Einspracheverfahren nach Basellandschaftlichem Baugesetz den Anforderungen genügt, die Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG an den Rechtsschutz auf kantonaler Ebene stellt. Damit steht jedoch fest, dass mit dem baugesetzlichen Einspracheverfahren dem Betroffenen, der sich gegen den von einer Gemeinde erlassenen Zonenplan oder die dazugehörenden Zonenreglemente zur Wehr setzen möchte, ein Rechtsmittel zur Verfügung steht, das der Beschwerdeinstanz eine in jeder Hinsicht uneingeschränkte Kognition einräumt, so dass für eine Gemeindebeschwerde mit demselben Anfechtungsobjekt kein Raum bleibt. Da mit der Beschwerde gemäss § 172 Abs. 1 GemG die Gültigkeit des materiellen Gemeindebeschlusses - d.h. im vorliegenden Fall die von der Gemeindeversammlung und den Stimmbürgern beschlossene Änderung der Zonenvorschriften angefochten werden kann, stimmt sie hinsichtlich des Anfechtungsobjektes vollkommen mit der baugesetzlichen Einsprache überein. Anders stellt sich die Situation lediglich im Falle der Stimmrechtsbeschwerde gemäss § 172 Abs. 2 GemG dar, welche sich gegen das fehlerhafte Zustandekommen von Gemeindebeschlüssen richtet. Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde ist somit nicht der materielle Gemeindebeschluss an sich, sondern das Verfahren, in welchem er zustande gekommen ist. Die Beschwerde gemäss § 172 Abs. 2 GemG wegen Missachtung der Rechte der Stimmbürger wird deshalb durch das baurechtliche Einspracheverfahren nicht verdrängt, sondern bleibt für die Anfechtung des Verfahrens vorbehalten, das zum Beschluss über den Erlass bzw. die Änderung eines der in § 4 BauG vorgesehenen Pläne geführt hat. Diese Abgrenzung zwischen dem in § 6 BauG vorgesehenen Einspracheverfahren gegen die von der Gemeinde beschlossenen Pläne und dem Beschwerdeverfahren nach Gemeindegesetz entspricht weitgehend der Unterscheidung, die das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27. Dezember 1960 i.S. F. (BJM 1961, S.38 ff.) bereits aufgrund des alten Gemeindegesetzes vom 14. März 1881 und des alten Baugesetzes vom 15. Mai 1941/30. April 1959 getroffen hatte, führte es doch zum Verhältnis zwischen § 21 alt GemG und § 69 alt BauG aus, dass diese Bestimmungen „unter sich insofern im Verhältnis einer allgemeinen zu einer besonderen Vorschrift stehen, als nur materielle Rügen gegen Gemeindeversammlungsbeschlüsse über Bebauungs-, Zonen- und Baulinienpläne ins Einspracheverfahren nach § 69 BauG gehören, währenddessen formale, durch Verständigung nicht zu beseitigende Defekte des Gemeindeversammlungsbeschlusses (auch wenn es sich um einen Bebauungsplan Usw. handelt) im Beschwerdeverfahren nach § 21 GemG zu behandeln sind". Auf diese Weise ist auch sichergestellt, dass die Gemeindebeschwerde nicht dazu missbraucht werden kann, den durch das Verwaltungsrechtspflegegesetz statuierten Ausschluss der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung von Bebauungs-, Zonen- und Baulinienplänen der Gemeinden zu unterlaufen. Die im Einspracheverfahren gemäss § 6 BauG gegen den materiellen Gemeindebeschluss betreffend Erlass oder Änderung von Nutzungsplänen gerichteten Rügen werden nämlich gemäss § 6 Abs. 3 BauG vom Regierungsrat endgültig beurteilt; gegen den regierungsrätlichen Einspracheentscheid ist die verwaltungsgerichtliche Beschwerde durch § 7 Abs. 2 Ziff. 1 VRG ausdrücklich ausgeschlossen. Einem Weiterzug ans Verwaltungsgericht steht jedoch nichts entgegen, wenn ein regierungsrätlicher Entscheid über eine Stimmrechtsbeschwerde gemäss § 172 Abs. 2 GemG in Frage steht, da eine Überprüfung der Rechtmässigkeit des Zustandekommens eines Gemeindebeschlusses unabhängig von dessen Gegenstand - und somit auch bei Beschlüssen, deren materielle Überprüfung dem Verwaltungsgericht entzogen ist vorgenommen werden kann. Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die Einsprache gemäss § 6 BauG dem Beschwerdeverfahren gegen materielle Gemeindebeschlüsse gemäss § 172 Abs. 1 GemG vorgeht und daneben lediglich für die Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde gemäss § 172 Abs. 2 GemG Raum bleibt. Der Regierungsrat ist deshalb zu Recht auf die Beschwerde gegen die Beschlüsse der Gemeindeversammlung und der Stimmberechtigten von Arlesheim betreffend Änderung der Zonenvorschriften, mit der die Gültigkeit der materiellen Gemeindebeschlüsse angefochten wurde, nicht eingetreten. Da der Nichteintretensbeschluss des Regierungsrates somit bereits aufgrund des kantonalen Verfahrensrechtes geschätzt werden muss, kann offen bleiben, ob - wie es der Gemeinderat Arlesheim behauptet - die Zulassung eines doppelten Beschwerdeweges nach Baugesetz und Gemeindegesetz gegen den Inhalt von Zonenplänen und Zonenreglementen mit Art. 4 BV unvereinbar wäre. Entscheid vom 15.12. 1982 i. S. Genossenschaft X. (Nr. 94) Gegen diesen Entscheid hat die Beschwerdeführerin staatsrechtliche Beschwerde erhoben. |
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