Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1981

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2 Gemeinderecht

2.1 Rüge der Verletzung von Verfahrensvorschriften im Einwohnerrat

Die Beschwerde eines Mitglieds des Einwohnerrates gegen einen Beschluss des Rates stellt keine Stimmrechtsbeschwerde dar(Erw. 1 und 2).

Voraussetzungen für eine Beschwerde nach § 172 Abs. 1 GemG: - anfechtbarer Akt (Erw. 3a, 4)

- Legitimation eines Behördemitglieds (Erw. 3b)

- zulässige Rügen (Erw. 5)

Entgegennahme als Aufsichtsbeschwerde (Erw. 6).

Sachverhalt

Anlässlich seiner Sitzung vom 22. Oktober 1980 behandelte der Einwohnerrat von Allschwil in zweiter Lesung die Teilrevision der Gemeindeordnung (G0). Dabei war insbesondere die Frage strittig, ob bei der Wahl von Behörden und Kommissionen der Parteienproporz zu berücksichtigen sei. Der Rat lehnte bei der Behandlung der §§ 10, 42 und 46 GO die Anwendung des Parteienproporzes ab. Zu § 45 GO, welcher den Parteienproporz auch für die Verkehrs- und Planungskommission sowie die Kommission für Gemeindeordnung und Reglemente vorsah, wurde bei der paragraphenweise Beratung kein Wortbegehren gestellt. Nach Abschluss der Beratungen, aber noch vor der Schlussabstimmung, beantragte G. Rückkommen auf § 45 GO und Streichung des darin vorgesehenen Parteienproporzes. Der Einwohnerratspräsident behandelte diesen Antrag als Rückkommensantrag und liess darüber abstimmen. Dabei ergab sich zwar eine Mehrheit für den Antrag von G., doch wurde das nach § 61 der Geschäftsordnung für Rückkommensanträge erforderliche Zweidrittels-Mehr nicht erreicht. Der Antrag wurde daher als abgelehnt erklärt. Gegen diesen Entscheid erhob G. Beschwerde beim Regierungsrat. Dieser trat auf die Beschwerde nicht ein.

Erwägungen

1. Das Gemeindegesetz enthält in § 172 ff. besondere Vorschriften betreffend Beschwerden gegen Akte der Gemeindebehörden oder der Stimmberechtigten der Gemeinde. Das Gesetz sieht in § 172 Abs. 1 vor, dass sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Gemeindebehörden durch Beschwerde angefochten werden können. Im Bereich der Angelegenheiten der Gemeinde sind somit anders als bei der ordentlichen Verwaltungsbeschwerde - nicht nur Verfügungen, sondern auch generell abstrakte Normen mit Beschwerde anfechtbar. Im weiteren kann nach § 172 Abs. 2 GemG Beschwerde erhoben werden, wenn die Rechte der Stimmberechtigten in irgendeiner Weise missachtet worden sind. Mit dieser sogenannten Stimmrechtsbeschwerde können nicht nur formelle Akte, sondern auch faktische Handlungen der Gemeindebehörden angefochten werden.

Die Beschwerdelegitimation ist in § 173 GemG für die verschiedenen Beschwerdearten unterschiedlich geregelt. Zur Einreichung einer Stimmrechtsbeschwerde ist nach § 173 Abs. 1 Ziff. 2 GemG jeder Stimmberechtigte legitimiert. Die Beschwerde nach § 172 Abs. 1 GemG kann grundsätzlich nur von den durch den angefochtenen Akt betroffenen Personen erhoben werden (§ 173 Abs. 1 Ziff. 1 und 3 GemG). Richtet sich die Beschwerde nach § 172 Abs. 1 GemG jedoch gegen einen allgemein verbindlichen Erlass, so steht die Beschwerdebefugnis neben den Betroffenen auch den Stimmberechtigten zu (§ 173 Abs. 1 Ziff. 1 GemG).

2. a) Im vorliegenden Verfahren ist allein die Frage zu prüfen, ob der Regierungsrat zu Recht nicht auf die Beschwerde eingetreten ist. Da die Beschwerdevoraussetzungen für die einzelnen im Gemeindegesetz vorgesehenen Beschwerden unterschiedlich geregelt sind, muss vorweg geprüft werden, welche Art von Beschwerde vorliegt.

b) Die in § 172 Abs. 2 GemG vorgesehene Stimmrechtsbeschwerde kann ohne weitere Voraussetzungen von jedem Stimmberechtigten erhoben werden, wenn die Rechte der Stimmberechtigten in irgendeiner Weise missachtet worden sind. Der in dieser Vorschrift verwendete Begriff des Stimmrechts bezieht sich allerdings nicht auf jede Art der Ausübung des Stimm- und Wahlrechts, sondern nur auf Volkswahlen und -Abstimmungen (Jürg Lutz, Die ausserordentliche Gemeindeorganisation im Kanton Baselland, S. 351; vgl. BGE 105 1a 369f. mit Hinweisen). Anordnungen, die nicht in die Rechte des Aktivbürgers eingreifen, sondern die besonderen Befugnisse berühren, welche einem Bürger als Behörde- oder Parlamentsmitglied zustehen, können nicht mit der Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden (ZBI 1979, S. 74, mit Hinweisen). Die Stimmrechtsbeschwerde kann daher bei Verfahrensfehlern, die sich anlässlich einer Gemeindeversammlung ereignen, erhoben werden. Bei Verfahrensfehlern im Gemeindeparlament hingegen ist die Stimmrechtsbeschwerde ausgeschlossen (Lutz, S. 351). Die in den Geschäftsreglementen enthaltenen Verfahrensvorschriften dienen in der Regel allein dem öffentlichen Interesse des geordneten Verfahrens im Parlament und berühren die Rechte der Aktivstimmbürger nicht.

Mit der Beschwerde an den Regierungsrat ficht die Beschwerdeführerin den Beschluss des Einwohnerrates betreffend § 45 der revidierten Gemeindeordnung (GO) an. Die Beschwerde wird damit begründet, dass der Antrag auf Abänderung von § 45 GO keinen Rückkommensantrag dargestellt habe, der nur mit Zweidritteismehrheit genehmigt werden könne. Damit wird eine Verletzung der im Geschäftsreglement aufgestellten Verfahrensvorschriften gerügt. Durch die Verletzung dieser Verfahrensvorschriften werden die Rechte der Aktivstimmbürger nicht beeinträchtigt. Es liegt somit keine Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von § 172 Abs. 2 GemG vor.

c) Es ist daher im weiteren zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für eine Beschwerde nach § 172 Abs. 1 GemG gegeben sind. Nach dieser Vorschrift kann sowohl gegen Verfügungen und Entscheide wie auch gegen Erlasse der Gemeindebehörden Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerdebefugnis ist dabei unterschiedlich geregelt. Verfügungen und Entscheide können nur von den vom Verwaltungsakt betroffenen Personen angefochten werden, Richtet sich die Beschwerde jedoch gegen einen allgemeinverbindlichen Erlass, so steht die Beschwerdebefugnis neben den Betroffenen auch den Stimmberechtigten zu.

3. a) In ihrer Beschwerde an den Regierungsrat beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung des Beschlusses des Einwohnerrates vom 22. Oktober 1980. Dieser Beschluss stellt - wie sich aus nachfolgenden Ausführungen ergibt - keinen Entscheid im Sinne von § 172 Abs. 1 GemG dar, der mit Beschwerde angefochten werden könnte. Nach verwaltungsrechtlicher Lehre und Praxis gilt als Verfügung oder Verwaltungsakt (ein individueller an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird" (BGE 101 Ia 74; vgl. Fritz Gygi, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, 2. Auflage 1974, S. 97 ff.; derselbe Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979 [zit. Gygi], S, 96 ff.; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel und Stuttgart 1976, Nr. 35 B I; Thomas Fleiner, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, Zürich 1977, S. 143; Peter Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel und Stuttgart 1979, S. 57 ff.). Der für das Bundesrecht gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 geltende Verfügungsbegriff findet nach konstanter Praxis des Verwaltungsgerichts sinngemäss auch auf das kantonale Rechtanwendung (vgl. VGE vom 9.8.1961 i.S. St. und Kons.; VGE vom 12.10.1977 und 17.0.1978 i.S. M. mit Hinweisen auf weitere Entscheide; VGE vom 18.6.1980 i.S. O.; BGE 104 la 29).

Der Beschluss des Einwohnerrates entfaltet keinerlei verbindliche Rechtswirkungen gegenüber dem Einzelnen. Er beendigt lediglich einen Verfahrensabschnitt im Rahmen der Revision der Gemeindeordnung. Soweit sich die Beschwerde gegen den Beschluss des Einwohnerrates richtet, kann daher allein deshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, weil eine anfechtbare Verfügung fehlt.

b) Der Regierungsrat lehnt allerdings ein Eintreten auf die Beschwerde nicht deshalb ab, weil ein anfechtbarer Akt fehlt. Er verneint vielmehr das Vorliegen der Beschwerdelegitimation mit der Begründung, dass die Beschwerdeführerin vom angefochtenen Entscheid nicht betroffen sei.

Das Verwaltungsgericht hat in seiner neueren Rechtsprechung zu § 13 Abs. 1 VRG den Begriff der Betroffenheit neu umschrieben. Danach gilt nicht mehr allein derjenige als betroffen, der durch den angefochtenen Entscheid in seinen rechtlich geschätzten Interessen beeinträchtigt und beschwert ist. In Anpassung an die Regelung der Beschwerdelegitimation bei der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird nach der neueren Praxis des Verwaltungsgerichts die Beschwerdelegitimation vielmehr losgelöst von der Frage der materiell-rechtlichen Begründetheit der Beschwerde und damit von der Voraussetzung der subjektiven Rechtsverletzung geprüft. Als „durch den Entscheid betroffen" im Sinne von § 13 Abs. 1 VRG gilt danach auch, wer durch den Entscheid einen praktischen, wirtschaftlichen oder anders gearteten Nachteil erleidet (vgl. BLVGE 1980, S. 157; ZBI 1979, S. 496). Die Praxis des Verwaltungsgerichts zu § 13 Abs. 1 VRG ist auch auf § 173 GemG sinngemäss anwendbar.

Durch den Beschluss des Einwohnerrates zu § 45 GO erleidet die Beschwerdeführerin insofern einen Nachteil, als ihr Antrag zur Abänderung dieser Vorschrift vom Einwohnerrat nicht mehr behandelt wurde. Damit ist die Beschwerdeführerin jedoch nicht in ihren Interessen als Privatperson beeinträchtigt, sondern allein in ihrer amtlichen Stellung als Mitglied des Einwohnerrates. Nach Lehre und Rechtsprechung kann sich ein Behördemitglied nur gegen Verletzungen seiner eigenen persönlichen Interessen beschweren, nicht jedoch wegen Beeinträchtigung derjenigen Rechte, die ihm in seiner amtlichen Stellung zukommen. Soweit ein Akt ein Behördemitglied ausschliesslich in dessen Eigenschaft trifft und nicht in seiner persönlichen und individuellen Rechtstellung, fehlt die Betroffenheit als Voraussetzung zur Beschwerdeerhebung (VGE vom 28. 9. 1966 i.S. L.L.; BGE 104 la 353; ZBI 1950, S. 131; ZBI 1976, S. 507; Urs Baumgartner, Die Legitimation in der Verwaltungsrechtspflege des Kantons Aargau, S. 254). Da der angefochtene Entscheid die Beschwerdeführerin lediglich in ihren Interessen als Einwohnerrätin und nicht als Privatperson beeinträchtigt, fehlt ihr die Betroffenheit im Sinne von § 173 GemG. Soweit für die Beschwerdelegitimation die Betroffenheit Voraussetzung ist, kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

4. Das Gemeindegesetz sieht in § 172 Abs. 1 vor, dass sich Beschwerden nicht nur gegen Verfügungen und Entscheide, sondern auch gegen allgemeinverbindliche Erlasse richten können. Ist ein allgemeinverbindlicher Erlass angefochten, so steht die Beschwerdebefugnis neben den Betroffenen auch den Stimmberechtigten zu. Es muss daher auch geprüft werden, ob die vorliegende Beschwerde eine Beschwerde gegen einen allgemeinverbindlichen Erlass darstellen könnte.

Die Beschwerdeführerin verlangt mit ihrer Beschwerde beim Regierungsrat die Aufhebung des Beschlusses des Einwohnerrates zu § 45 GO. In diesem Beschluss wird der Rückkommensantrag zwar gutgeheissen, das Begehren jedoch abgelehnt, da die Zweidrittels-Mehrheit der Stimmen nicht erreicht wurde. Demzufolge wird an der im Entwurf enthaltenen Formulierung von § 45 GO festgehalten. Der Beschluss des Einwohnerrates stellt einen Entscheid in einer Verfahrensfrage dar. Er bestätigt damit auch den Inhalt der hier streitigen Vorschrift von § 45 GO. Es ist jedoch fraglich, ob auf diese Weise auch eine Anfechtung der vom Einwohnerrat beschlossenen allgemeinverbindlichen Norm erblickt werden kann. Die Frage kann allerdings offenbleiben, da die Norm mit dem Beschluss des Einwohnerrates nicht rechtskräftig wird, denn rechtssetzende Erlasse unterliegen dem fakultativen Referendum. Beschlüsse des Einwohnerrates, die unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums stehen, stellen lediglich einen Antrag des Parlamentes an die Aktivbürgerschaft dar und können daher nicht mit Beschwerde nach § 172 Abs. 1 GemG angefochten werden (Lutz, S. 349). Auf die vorliegende Beschwerde kann daher im gegenwärtigen Zeitpunkt auch dann nicht eingetreten werden, wenn man sie als Beschwerde betrachten würde, die sich gegen einen allgemeinverbindlichen Erlass richtet. Beschwerden gegen allgemeinverbindliche Erlasse sind erst dann zulässig, wenn die in Frage stehenden Normen Rechtskraft erlangt haben. Ob es Ausnahmefälle gibt, bei denen es sich rechtfertigt, das Beschwerdeverfahren vor der Abstimmung durchzufahren, kann hier offenbleiben, da auf die Beschwerde aus einem anderen Grund nicht eingetreten werden könnte. 5, Ein Eintreten auf die Beschwerde ist auch wegen der Art der damit vorgebrachten Rügen nicht zulässig. Mit der Beschwerde gemäss § 172 Abs. 1 GemG kann nur die grundsätzliche Rechtmässigkeit des in Frage stehenden Erlasses angefochten werden und nicht die Fehlerhaftigkeit des Zustandekommens dieses Erlasses. Verfahrensfehler können nur im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde, d. h. bei der Verletzung von Aktivbürgerrechten geltend gemacht werden. Ausserdem können Verfahrensfehler bei der Anfechtung von Verfügungen gerügt werden, wenn wegen des Verfahrensfehlers eine Verletzung des rechtlichen Gehörs in Frage steht. Da die Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerde nicht geltend macht, dass die Vorschrift von § 45 GO gegen zwingende materielle Rechtsvorschriften verstösst, sondern nur rügt, er sei in Verletzung von Verfahrensvorschriften zustandegekommen, könnte auch aus diesem Grund auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

6. Der Regierungsrat weist in seiner Vernehmlassung darauf hin, dass Beschwerden gegen Parlamentsakte als Aufsichtsbeschwerden entgegengenommen werden können. Nach Ansicht des Gerichts hätte der Regierungsrat die Eingabe der Beschwerdeführerin als Aufsichtsbeschwerde entgegennehmen und prüfen müssen, Der Regierungsrat ist in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Gemeinden von Amteswegen verpflichtet, gegen ein rechtswidriges Handeln oder Unterlassen der zu beaufsichtigenden Behörden einzuschreiten (vgl. Imboden/Rhinow, Nr. 145 B I). Obwohl die Aufsichtsbeschwerde keinen subjektiven Erledigungsanspruch verleiht, muss die Aufsichtsbehörde einen ihr angezeigten Sachverhalt überprüfen, wenn eine Aufsichtsbeschwerde den Anschein erweckt, es sei gesetzwidrig gehandelt worden (Imboden/Rhinow, Nr. 145 B llc). Stellt der Regierungsrat im Rahmen seiner Aufsichtsbefugnisse eine Rechtswidrigkeit fest, so steht ihm nach § 166 Abs. 1 Ziff. 1 GemG die Befugnis zu, Beschlüsse und Verfügungen der Gemeindebehörden aufzuheben. Für ein Eingreifen des Regierungsrates ist daher nicht erforderlich, dass eine eindeutige, relativ schwerwiegende Rechtsverletzung vorliegen muss (vgl. Entscheid des Regierungsrates Nr. 848 vom 11. 3. 1980 i.S. P.G. und Kons.). Der Regierungsrat ist vielmehr verpflichtet, bei jeder Rechtsverletzung, die er feststellt, einzugreifen. Der Regierungsrat hätte daher auch im vorliegenden Fall auf die Eingabe der Beschwerdeführerin als Aufsichtsbeschwerde eintreten sollen. Falls er das Vorgehen des Präsidenten des Einwohnerrates als unzulässig erachtet hätte, wäre er verpflichtet gewesen, den entsprechenden Beschluss aufzuheben.

Entscheid vom 29. 4. 1981 i.S. B.G. (Nr. 42)

Fortsetzung

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