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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1981 |
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| 1 Politische Rechte 1.1 Zeitpunkt der Behandlung einer Stimmrechtsbeschwerde Eine Sistierungsverfügung der Vorinstanz kann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn die Unanfechtbarkeit für den Betroffenen mit einem nicht wiedergutzumachenden Nachteil verbunden ist (§ 6 Abs. 1 VRG; Erw. 1). Verfahren bei der Behandlung von Stimmrechtsbeschwerden gegen Entscheide, welche der Volksabstimmung unterliegen (§ 172 Abs. 2 GemG; § 73 OG; Erw. 3 und 4). Sachverhalt U. erhob gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung Münchenstein betreffend die Nachnutzung des Geländes der Grün 80 Beschwerde. Er rügte dabei, dass keine Kontrolle der Stimmberechtigten durchgeführt worden sei und dass über seinen Antrag, die Abstimmung sei geheim durchzufahren, nicht abgestimmt worden sei. Gegen den angefochtenen Beschluss kam das Referendum zustande. Daraufhin sistierte die Direktion des Innern das Beschwerdeverfahren bis nach Durchführung der Abstimmung. Der Regierungsrat bestätigte auf Beschwerde hin diesen Entscheid. Erwägungen 1. Der Regierungsrat hat mit seinem Entscheid vom 6. März 1981 die Sistierungsverfügung der Direktion des Innern bestätigt. Durch diesen Entscheid wurde das vor dem Regierungsrat hängige Verfahren nicht abgeschlossen, sondern lediglich der zeitliche Ablauf des Beschwerdeverfahrens durch eine sogenannte verfahrensleitende Verfügung geregelt. Verfahrensleitende Zwischenverfügungen sind im allgemeinen nicht gesondert anfechtbar. Verschiedene Verwaltungsverfahrensgesetze erlauben jedoch den Weiterzug von Zwischenentscheiden, wenn die Unanfechtbarkeit für den Betroffenen mit einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil verbunden wäre (vgl. Art. 45 VwVG; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979, S. 107; Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N. 3 12 zu § 48; AGVE 1971, S. 335). Der Weiterzug von Zwischenverfügungen ist zudem nur dann möglich, wenn die Rechtsmittelinstanz auch zur Beurteilung der Hauptsache zuständig ist (AGVE 1971, S. 375). Das basellandschaftliche Recht regelt die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden nicht ausdrücklich. Nach § 6 Abs. 1 VRG sind Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats immer dann mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar, wenn das Gesetz nicht ausdrücklich eine Ausnahme vorsieht. Da das Gesetz Beschwerden gegen Zwischenentscheide nicht grundsätzlich ausschliesst und sich eine Ausnahme auch nicht aus der Natur der Sache ergibt, ist das Verwaltungsgericht in früheren Entscheiden auf Beschwerden gegen Zwischenverfügungen eingetreten (vgl. VGE vom 24. 8. 1960 i.S. 0. = BJM 1960, S. 314 f.; VGE vom 26. 5. 1977 i.S. G. = BLVGR 1977, S. 188; VGE vom 16. 4. 1980 i.S. Gemeinde W. = BLVGE 1980, S. 145). Die oben erwähnte Praxis des Bundes und anderer Kantone kann auch für das basellandschaftliche Verfahren generell Anwendung finden. Die Behandlung einer Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung ist danach stets dann gerechtfertigt, wenn die Unanfechtbarkeit für den Betroffenen mit einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil verbunden ist. Im vorliegenden Fall erleidet der Beschwerdeführer durch die Sistierung des Verfahrens insofern einen Nachteil, als seine Beschwerde nicht mehr vor der Urnenabstimmung behandelt werden kann. Falls die Volksabstimmung zu einer Ablehnung der Vorlage führt, kann er nicht mehr mit Sicherheit damit rechnen, dass seine Beschwerde materiell behandelt wird. Da der Regierungsrat zur Behandlung der Beschwerde in der Hauptsache zuständig ist und ein anfällig abweisender Entscheid ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann, war der Beschwerdeführer berechtigt, die Sistierungsverfügung der Direktion des Innern nach den ordentlichen Verfahrensvorschriften beim Regierungsrat anzufechten. Er kann auch gegen dessen Entscheid beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten. 3. a) Wird durch Stimmrechtsbeschwerde ein Beschluss der Gemeindeversammlung angefochten, gegen den das Referendum ergriffen worden ist, oder richtet sich die Stimmrechtsbeschwerde gegen Anordnungen der Behörde, die mit einer Abstimmung in Zusammenhang stehen, so stellt sich regelmässig die Frage, ob die Urnenabstimmung vor Erledigung des Beschwerdeverfahrens erfolgen darf. b) Nach § 73 Abs. 10G hat die Einreichung einer Verwaltungsbeschwerde aufschiebende Wirkung. Damit wird die Wirksamkeit des angefochtenen Entscheids bis zur Erledigung des Beschwerdeverfahrens oder des Hinfalls der aufschiebenden Wirkung aufgeschoben. Die im Entscheid enthaltene Regelung eines Rechtsverhältnisses gilt vorläufig nicht (Gygi, S. 178). Mit der aufschiebenden Wirkung soll verhindert werden, dass vor Erledigung der Beschwerde in die Rechtsposition des Bürgers eingegriffen und diesem dadurch ein irreparabler Schaden zugefügt wird (vgl. Hans Rudolf Kuhn, Der vorläufige Rechtsschutz im verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren, Liestal 1980, S. 24, mit Hinweisen). Das System des vorläufigen Rechtsschutzes verlangt, dass die Beschwerdeinstanz zum Schutze der Rechte der Betroffenen auch vorsorgliche Massnahmen treffen kann, um den bestehenden Zustand zu erhalten (Kuhn, S. 154 ff.). Einer Stimmrechtsbeschwerde kommt in der Regel dann aufschiebende Wirkung zu, wenn sie sich gegen den Entscheid einer Behörde richtet. Wegen der aufschiebenden Wirkung kann in diesen Fällen - soweit nichts anderes angeordnet wird - die Abstimmung über den angefochtenen Entscheid erst nach der Erledigung der Beschwerde durchgeführt werden. Anders gestaltet sich die Rechtslage bei Stimmrechtsbeschwerden, die sich gegen irgendwelche Handlungen der Gemeindebehörden richten, denen der Verfügungscharakter fehlt, wie etwa Abstimmungserläuterungen. Da diesen Beschwerden die aufschiebende Wirkung nicht automatisch zukommt, muss nach der Praxis des Verwaltungsgerichts durch die Beschwerdeinstanz entschieden werden, ob der vorläufige Rechtsschutz durch vorsorgliche Massnahmen zu gewährleisten ist (VGE vom 24. 9. 1980 i.S. K.). Die Forderung, dass Stimmrechtsbeschwerden, die mit einer Abstimmung zusammenhängen, vor der Durchführung dieser Abstimmung zu erledigen sind, ergibt sich auch aus der Natur des Stimmrechts als verfassungsmässig gewährleistetes Grundrecht. Der Stimmbürger hat einen Anspruch darauf, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 106 la 22 mit Hinweisen; ZBI 1980, S. 245; VGE vom 7.2.1979 i.S. A., mit Hinweisen). Um eine vom hängigen Beschwerdeverfahren unabhängige Willensbildung der Stimmbürger zu ermöglichen, sollte deshalb eine Urnenabstimmung grundsätzlich nur dann stattfinden, wenn klar ist, dass das Vorverfahren korrekt durchgeführt worden ist (vgl. Jürg Lutz, Die ausserordentliche Gemeindeorganisation im Kanton Baselland, Basel und Stuttgart 1978, S. 277; PVG 1974, Nr. 99). c) Für den Fall, dass die zur Verfügung stehende Zeit für die Durchführung eines zweistufigen Beschwerdeverfahrens nicht ausreicht, hat der Regierungsrat nach § 6 Abs. 2 VRG die Möglichkeit, im Einverständnis mit dem Beschwerdeführer eine bei ihm anhängige Beschwerde direkt dem Verwaltungsgericht zur Erledigung zuzuweisen. Das Überspringen einer Instanz ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts im weiteren möglich, wenn äusserst wichtige Gründe dafür sprechen, kein Verbot entgegensieht und die betroffenen Parteien und der Regierungsrat mit diesem Verfahren einverstanden sind (VGE vom 11. 6. 1969 BLVGr 1970, S. 6 f. mit Hinweisen). d) Es sind allerdings Fälle denkbar, in welchen es auch bei zeitlicher Straffung des Verfahrens nicht möglich ist, das Beschwerdeverfahren noch vor dem bereits angesetzten Abstimmungstermin zu erledigen. Soweit der Beschwerde aufschiebende Wirkung zukommt, müsste der Abstimmungstermin in diesen Fällen verschoben werden. Eine Verschiebung der Abstimmung kann jedoch verhindert werden, indem der Beschwerde durch die Beschwerdeinstanz die aufschiebende Wirkung entzogen wird. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung und damit ein Festhalten am Abstimmungstermin sind allerdings nur in Ausnahmefällen möglich. Grundsätzlich dürfen Urnenabstimmungen nur stattfinden, wenn klar ist, dass das Vorverfahren korrekt durchgeführt worden ist. Die Verschiebung einer Abstimmung ist grundsätzlich einer allfälligen Kassation der Volksabstimmung durch Beschwerdeentscheid vorzuziehen. Ausnahmsweise rechtfertigt es sich jedoch, auf eine Verschiebung der Abstimmung zu verzichten. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Beschwerde offensichtlich unbegründet ist, erst kurz vor der Abstimmung eingereicht wurde und damit durch die Verschiebung der Abstimmung ein nicht gerechtfertigter Aufwand entstehen würde (vgl. dazu Lutz, S. 277 f.). Die Rechte des Stimmbürgers dürfen allerdings durch die Verschiebung keinen irreparablen Nachteil erleiden (PVG 1974, Nr. 100), 4. Da eine Stimmrechtsbeschwerde im Rahmen des zeitlich Möglichen grundsätzlich vor der nachfolgenden Abstimmung zu erledigen ist, waren die Direktion des Innern und der Regierungsrat nicht berechtigt, das beim Regierungsrat anhängige Beschwerdeverfahren aus Gründen der Verfahrensökonomie zu sistieren. Würde man die Sistierung aus derartigen Gründen erlauben, so könnte der Regierungsrat regelmässig die Behandlung von Stimmrechtsbeschwerden bis nach der Abstimmung aufschieben und die Beschwerde nur im Falle eines positiven Volksentscheids behandeln. Durch ein solches Vorgehen wäre allerdings der verfassungsmässig garantierte Schutz des Stimmrechts nicht mehr gewährleistet. Wenn Fehler bei der Durchführung einer Gemeindeversammlung nicht mehr unmittelbar nach der Versammlung den Rechtsmittelinstanzen zur Prüfung unterbreitet und allenfalls korrigiert werden können, werden die Rechte des Bürgers in der Gemeindeversammlung in unzulässiger Weise beeinträchtigt. Ausserdem darf dem Stimmbürger nicht zugemutet werden, an der Urne über Vorlagen entscheiden zu müssen, die in einem nachträglich durchzuführenden Beschwerdeverfahren möglicherweise kassiert werden. Ein Aufschub des Beschwerdeverfahrens ist deshalb nur dann zulässig, wenn das Beschwerdeverfahren aus zeitlichen Gründen nicht mehr durchgeführt werden kann und eine Verschiebung des Abstimmungstermins nicht gerechtfertigt erscheint. Eine derartige Ausnahmesituation war im vorliegenden Fall jedoch nicht gegeben. Der Regierungsrat war daher nicht berechtigt, das Verfahren zu sistieren. Entscheid vom 1. 4. 1981 i.S. E.U. (Nr. 18) |
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