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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1980 |
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| 19. Kirchen 19.1. Zuwendungen der Gemeinde an staatlich anerkannte Religionsgemeinschaften Die verwaltungsgerichtliche Klage kann nur erhoben werden, wenn eine Verwaltungsbeschwerde nicht möglich ist, weil die Verwaltung entweder keine Verfügung erlässt oder nicht verfügen musste und deshalb ein anfechtbarer Entscheid fehlt (Erw. 1; § 10 VRG). Leistet eine Gemeinde an eine staatlich anerkannte Religionsgemeinschaft einen finanziellen Beitrag, so muss sie den am gleichen Ort bestehenden übrigen Religionsgemeinschaften nach Massgabe der Bevölkerungszahl einen Ausgleichsbeitrag leisten. Dieser Ausgleichsbeitrag ist nach dem Verhältnis der Angehörigen der jeweiligen Religionsgemeinschaft zu berechnen (gleicher Beitrag pro Kopf)(Erw. 3; § 8 Abs. 8 KiG). Sachverhalt Die Gemeinde Bubendorf hat für den Bau der evangelisch-reformierten Kirche einen Beitrag von Fr. 1`079`740.60 ausgerichtet. Nach längeren Verhandlungen zwischen der Gemeinde Bubendorf und der römischkatholischen Kirchgemeinde Liestal setzte der Gemeinderat den Ausgleichsbeitrag für die römisch-katholische Kirchgemeinde Liestal auf Fr. 205`956.10 fest. Gegen diesen Beschluss erhob die römisch-katholische Kirchgemeinde Liestal Beschwerde beim Regierungsrat. Dieser hiess die Beschwerde gut. Erwägungen 1. Da die Gemeinde Bubendorf als Beschwerdeführerin an erster Stelle beantragt, dass der angefochtene Entscheid mangels Zuständigkeit des Regierungsrates aus formellen Gründen aufgehoben werde, ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall nicht verwaltungsgerichtliche Klage hätte erhoben werden müssen. Das Verhältnis der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur verwaltungsgerichtlichen Klage wird im VRG nur rudimentär geregelt, eine materielle Ausscheidung wird im Gesetz nicht getroffen. § 10 Ziff. 1 VRG beschränkt sich auf den Satz, dass öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Staat, Gemeinden und öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten sowie diesen unter sich dem Verwaltungsgericht im Klageverfahren unterbreitet werden können, ohne den Inhalt dieser Streitigkeiten näher zu umschreiben. Das Verwaltungsgericht hat in seiner Rechtsprechung insofern eine Abgrenzung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur verwaltungsgerichtlichen Klage vorgenommen, als es die verwaltungsgerichtliche Klage als subsidiär bezeichnet hat. Diese sei beschränkt auf Bereiche, in welchen der Verwaltung kein Verfügungsrecht zustehe (VGE vom 8. 5. 1968 i. S. Gemeinde R.), also auf Streitigkeiten, die nicht durch Beschwerde gerichtlich angefochten werden können. Hierzu seien aber nicht die Gegenstände zu zählen, welche § 7 Abs. 2 VRG von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausnehme. Dieser Ausschluss sei absolut und dürfe nicht durch die verwaltungsgerichtliche Klage umgangen werden (VGE vom 2. 9.1964 i. S. Gemeinde R., und vom 11. 4.1973 i. S. K.Z.). Die verwaltungsgerichtliche Klage kann dann ergriffen werden, wenn eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht möglich ist, weil die Verwaltung nicht verfügt hat oder nicht verfügen musste, wenn also ein anfechtbarer Entscheid fehlt. Ist eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde jedoch möglich, so entfällt die verwaltungsgerichtliche Klage. Diese ist deshalb als ein in hohem Masse subsidiäres Rechtsmittel zu betrachten (VGE vom 11. 4. 1973 i. S. K.Z.). Anknüpfungskriterium für die Prüfung der Frage, ob verwaltungsgerichtliche Klage oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden muss, ist somit das Vorliegen einer beschwerdefähigen Verfügung. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass es sich bei der Einwohnergemeinde Bubendorf und der römisch-katholischen Kirchgemeinde Liestal um zwei öffentlich-rechtliche Körperschaften handelt, die in keinem generellen Subordinationsverhältnis zueinander stehen. Dennoch war die Gemeinde Bubendorf im Bereich der Festsetzung des Ausgleichsbeitrages entscheidungsberechtigt und verfügungspflichtig. Die Gemeinde hatte eine kantonale Gesetzesvorschrift zu vollziehen und konnte im Rahmen dieses Gesetzesvollzugs hoheitlich und autoritativ verfügen. Sie hat diese Verfügungsbefugnis auch nach aussen hin gekennzeichnet, indem sie in Ziffer 6 der Mitteilung betreffend die Ausrichtung des Ausgleichsbeitrages vom 5. 7. 1978 auf das Rechtsmittel und die 10tägige Beschwerdefrist hingewiesen hat. Diese Form der Mitteilung, in welcher auf die einseitige Beschlussfassung durch den Gemeinderat verwiesen wird, spricht gegen die Annahme, dass die Vertreter der Einwohnergemeinde Bubendorf und der römisch-katholischen Kirchgemeinde Liestal am 22. 6. 1978 einen mündlichen Vertrag hinsichtlich des Berechnungsmodus getroffen haben. Ausserdem wäre die römisch-katholische Kirchgemeinde dazu nicht befugt gewesen und hätte durch einen Verzicht auf einen ihr zustehenden Ausgleichsbeitrag die Rechtspositionen ihrer Angehörigen verletzt, welche durch Art. 48 Abs. 6 BV geschätzt werden. Auch wenn die Gemeinde Bubendorf über den Ausgleichsbeitrag nicht in einem anfechtbaren Akt entschieden hätte, so wäre der Regierungsrat kraft seiner Aufsichts- und Weisungsbefugnis zur Rechtskontrolle hinsichtlich des Gesetzesvollzugs ermächtigt gewesen (§§ 166 und 167 GemG). Die Gemeinde hat jedoch ihre Verfügungsbefugnis wahrgenommen und damit einen anfechtbaren Entscheid getroffen; der Regierungsrat war deshalb für die Beurteilung der Beschwerde zuständig. Ein Nachteil hat sich für die Beschwerdeführerin aus den vertauschten Parteirollen nicht ergeben, da das VRG für die verwaltungsgerichtliche Klage die analogen Vorschriften hinsichtlich des Verfahrens (§ 21 Abs. 2) und auch der Überprüfungsbefugnis (§ 11 Abs. 2) vorsieht wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde. 3. Gemäss § 8 Abs. 8 des Kirchengesetzes (KiG) sind die Einwohnergemeinden gehalten, soweit sie Zahlungen an eine staatlich anerkannte Kirche leisten, zum gegebenen Zeitpunkt den am gleichen Ort bestehenden Kirchgemeinden der beiden anderen Konfessionen eine prozentuale Beitragsleistung nach Massgabe der Bevölkerungszahl für einen entsprechenden Zweck auszuweisen. Die Parteien sind sich einig, dass diese Bestimmung die Gleichbehandlung der anerkannten Landeskirchen inbezug auf deren finanzielle Unterstützung durch die politischen Gemeinden bezweckt. Streitig ist jedoch, ob dieser interkirchliche Finanzausgleich erreicht wird, wenn der Ausgleichsbeitrag aufgrund der Anzahl der Angehörigen der unterstützten Kirchgemeinden zur Gesamtbevölkerungszahl oder im Verhältnis zur Zahl der Angehörigen der ausgleichsberechtigten Religionsgemeinschaft berechnet wird. Aus den Materialien zur Teilrevision des Kirchengesetzes 1963/64 geht hervor, dass mit der Formulierung in § 8 Abs. 8 KiG der Grundsatz der Gleichbehandlung der Landeskirchen im Gesetz verankert werden sollte, um auf diese Weise Ungerechtigkeiten gegenüber einer Konfession zu vermeiden und die rechtsgleiche Behandlung der anerkannten Kirchen zu gewährleisten (Protokoll der landrätlichen Kommission betreffend Teilrevision des Kirchengesetzes, 6. Sitzung vom 4. 6. 1964, S. 51 und 3. Sitzung vom 9. 9. 1963, S. 27). Ausserdem sollte diese Lösung wesentlich zum konfessionellen Frieden beitragen (Protokoll der landrätlichen Kommission, 6. Sitzung vom 4. 6. 1964, S. 51 und Auszug aus dem Protokoll des Landrates vom 24. 2. 1964 und Erläuterungen zur Abstimmungsvorlage vom 25. 10.1964, V). Aus diesem Grund sollte die bisher in § 17 der Verordnung zum Kirchengesetz festgesetzte Pflicht der Einwohnergemeinden, Zahlungen an eine staatlich anerkannte Kirche durch entsprechende Beiträge an die am gleichen Ort bestehende Gemeinde der anderen Konfession auszugleichen, in das Gesetz aufgenommen werden. Gleichzeitig sollte diese Ausgleichsvorschrift auch auf freiwillige Leistungen der Einwohnergemeinden ausgedehnt werden (Bericht der landrätlichen Kommission an den Landrat betreffend die Teilrevision des Kirchengesetzes vom 19.12. 1963, S. 1/2). Aus den Diskussionen der landrätlichen Kommission und des Landrats hinsichtlich der Beschränkung der Gemeindeautonomie durch eine solche Vorschrift wird ersichtlich, dass dieser Ausgleichsvorschrift verpflichtende Wirkung zukommen sollte (Protokoll der landrätlichen Kommission, 6. Sitzung vom 4. 6. 1964, S. 50-52, Auszug aus dem Protokoll des Landrats vom 24. 2. 1964). Obwohl über die grundsätzliche Aufnahme einer Ausgleichsvorschrift noch diskutiert wurde, blieb der Vorschlag von Landrat J. Blunschi, dass die Beitragsleistungen zu Gunsten der verschiedenen Kirchen in einem gewissen Verhältnis. nämlich dem Verhältnis der Zahl der Angehörigen der einzelnen Kirchen. zu erfolgen haben, unangefochten (2. Sitzung der landrätlichen Kommission vom 17. 6. 1963, S. 13). In ihrem Schreiben vom 24. 8. 1963 an die Mitglieder der landrätlichen Kommission bestätigt die Kirchendirektion diese Auslegung der Ausgleichsvorschrift, indem sie schreibt, dass aufgrund der Ausgleichspflicht „die Gemeinden bei Leistungen an eine Landeskirche auch die beiden anderen Landeskirchen, der Seelenzahl entsprechend, berücksichtigen müssen". Vor diesem Hintergrund erscheint die Berechnung des Ausgleichsbeitrages nach dem Verhältnis der Angehörigen der unterstützten Kirchgemeinde zur Zahl der Angehörigen der berechtigten Kirchgemeinde als richtig und praktikabel. Auch mittels eines anderen Berechnungsmodus könnte ein Ausgleich annäherungsweise erreicht werden: eine Gleichbehandlung ist jedoch nur möglich, wenn der gleiche Beitrag pro Kopf, der an die Mitglieder der unterstützten Kirchgemeinde geleistet wurde, auch den Mitgliedern der anderen anerkannten Landeskirchen gewährt wird. 4. Der Vertreter der Beschwerdeführerin macht geltend, diese Auslegung von § 8 Abs. 8 KiG widerspreche Art. 49 Abs. 6 BV. Nach bundesgerichtlicher Auslegung dieser Verfassungsbestimmung ist derjenige Steuerpflichtige, der keiner aus Gemeindemitteln unterstützten Religionsgemeinschaft angehört, für den Betrag, um den seine Gemeindesteuer im Hinblick auf eine derartige Kultusausgabe erhöht wurde, rückerstattungsberechtigt (BGE 99 la 745 = Praxis 63, 760). Durch die in § 8 Abs. 8 KiG vorgesehene Regelung des interkantonalen Finanzausgleichs soll verhindert werden, dass gegenüber einem Angehörigen einer Landeskirche wegen Verwendung von Gemeindemitteln für Kultusausgaben Art. 49 Abs. 6 BV verletzt wird. Eine Verletzung von Art. 49 Abs. 6 BV gegenüber einem Angehörigen einer anerkannten Landeskirche liegt nicht vor, soweit die Gemeinden aus dem allgemeinen Steueraufkommen die Aufwendungen an die einzelnen Konfessionen ausgleichen (VGE vom 8. 8.1979 i. S. W., E. 3b und c). Das Kopfquotensystem stellt eine vertretbare Lösung des interkirchlichen Finanzausgleichs dar; insofern wird im vorliegenden Fall, in welchem es lediglich um die Gleichstellung der anerkannten Landeskirchen geht, Art. 49 Abs. 6 BV nicht verletzt. Entscheid vom 19. 3. 1980 i.S. Gemeinde Bubendorf (Nr. 11) |
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