Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1980

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16.5. Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung

Frage des Eintretens auf eine verspätet eingereichte Beschwerde (Erw. 2)

Behandlung der verspäteten Beschwerde als Wiedererwägungsgesuch. Keine Verpflichtung der Verwaltung auf das Gesuch einzutreten, wenn kein Revisionsgrund vorliegt (Erw. 3; §89 Abs. 2, § 78 OG),

Sachverhalt

A. war als Lehrer bei der Gemeine B. beschäftigt. Bei seiner Aufnahme in die BVK bezahlte er gemäss besonderer Vereinbarung mit der Gemeinde auch den von dieser geschuldeten Anteil am Einkauf. Bei seinem Austritt aus der BVK wurden ihm gemäss Verfügung vom 9. April 1979 nur seine eigenen Beiträge sowie der von ihm geschuldete Anteil am Einkaufsgeld zurückerstattet, nicht jedoch der anstelle des Arbeitgebers bezahlte Anteil am Einkauf. Nachdem das Verwaltungsgericht in einem ähnlichen Fall entschieden hatte, dass einem austretenden Mitglied alle von ihm bezahlten Einkaufssummen auszubezahlen seien, stellte A. bei der BVK ein Gesuch um Rückerstattung des von ihm anstelle des Arbeitgebers bezahlten Anteils an der Einkaufssumme. Die BVK trat auf das Gesuch nicht ein.

Erwägungen:

2. Die Verfügung der Beamtenversicherungskasse vom 9. April 1979 war nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Obwohl der Beschwerdeführer diesen Mangel nicht rügt, ist zu prüfen, ob wegen dieses Mangels auf die Beschwerde eingetreten werden muss. Die Eröffnung von Verfügungen kantonaler Behörden ist in § 57 des Organisationsgesetzes vom 28. April 1958 (OG) geregelt. Danach sind Verfügungen und Entscheide schriftlich zuzustellen. Sie sollen zudem eine Begründung „und nötigenfalls eine Rechtsmittelbelehrung enthalten". Nach der konstanten Praxis des Verwaltungsgerichts ist diese Vorschrift dahin auszulegen, dass der Gesetzgeber wohl im Regelfall die Behörden verpflichten will, Verfügungen und Entscheiden eine Rechtsmittelbelehrung beizufügen, doch macht die Unterlassung dieser Orientierung den Entscheid oder die Verfügung nicht ungültig (VGE vom 18.10.1978 i.S. D. = BLVGr 1978, S.216 und dort zitierte weitere Entscheide). Nach einhelliger Praxis besteht kein umgeschriebener bundesrechtlicher Grundsatz, wonach die Kantone auch ohne ausdrückliche Vorschrift in der kantonalen Gesetzgebung zur Rechtsmittelbelehrung verpflichtet sind (vgl. Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel und Stuttgart 1 976, Nr. 86 B 1). Wird jedoch eine schriftliche Verfügung ohne Rechtsmittelbelehrung erlassen, so kann gegebenenfalls gegenüber einem nicht-rechtsgewandten Bürger der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt sein. Es gilt daher der Grundsatz, dass den Parteien aus fehlender Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen darf (Imboden/Rhinow, Nr. 86 B II; VGE vom 18. 10. 1978 i.S. D. = BLVGr 1978, S. 216; VGE vom 8. 7. 1970 i.S. M. = BLVGr 1970, S. 14, VGE vom 19.3.1980 i.S. W.) Auf die Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung kann sich jedoch diejenige Partei nicht berufen, welche die Voraussetzungen und Modalitäten des in Frage stehenden Rechtsmittels tatsächlich kannte, so dass die falsche Belehrung für sie ohne weiteres klar erkennbar war (Imboden/Rhinow, Nr. 86 B III; VGE vom 18.10.1978 i.S. D.; VGE vom 8. 7. 1970 i.S. M.; VGE vom 19. 3. 1970 i.S. W.).

Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Verfügung der Beamtenversicherungskasse nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war. Obwohl der Beschwerdeführer im Besitz der Statuten war, darf von ihm nicht einfach vorausgesetzt werden, dass er Kenntnis von den Statuten und damit von den ihm zustehenden Rechtsmitteln hatte. Er kann sich vielmehr auf das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung berufen, falls ihm daraus ein Nachteil entstanden ist. Der Beschwerdeführer hat jedoch im Zeitpunkt der Zustellung der Verfügung deren Inhalt offensichtlich als richtig akzeptiert, denn er hat in keiner Weise zu erkennen gegeben, dass er damit nicht einverstanden sei. Er gibt vielmehr in seiner Beschwerdebegründung zu, erst durch die Zeitungsmeldung erfahren zu haben, dass ihm gegenüber der Beamtenversicherungskasse ein weitergehender Anspruch zustehen könnte. Es ist daher nicht das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung, welches den Beschwerdeführer daran gehindert hat, Beschwerde einzureichen. Er hatte damals gar keinen Anlass, die Verfügung anzufechten, da er deren Inhalt als richtig betrachtete. Der Beschwerdeführer macht denn auch nicht geltend, dass er damals Beschwerde erhoben hätte, wenn die Verfügung eine Rechtsmittelbelehrung enthalten hätte. Es ist ihm somit wegen des Fehlens der Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil entstanden. Es rechtfertigt sich daher nicht, auf die verspätete Beschwerde einzutreten, weil diese nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war. Es wäre jedoch im Interesse der Rechtssicherheit erwünscht, dass die Beamtenversicherung ihre Verfügungen generell als solche kennzeichnen und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen würde.

3. Der Beschwerdeführer stellte mit Schreiben vom 5. Januar 1 980 bei der Beamtenversicherungskasse das Begehren um Rückerstattung des von ihm bezahlten Arbeitgeberanteils. Er macht geltend, dass er erst durch das neue Urteil des Verwaltungsgerichts darauf aufmerksam gemacht wurde, dass er auch Anspruch auf Rückzahlung desjenigen Anteils der Einkaufssumme habe, den er anstelle des Arbeitgebers erbracht habe. Dieses Begehren kommt einem Gesuch um Wiedererwägung oder Revision der Verfügung vom 9. April 1980 gleich, die - wie vorne ausgeführt wegen fehlender Anfechtung rechtskräftig geworden ist. Nach § 89 Abs. 2 OG können Verfügungen und Entscheide von der Amtsstelle, die sie erlassen hat, von Amtes wegen oder auf Gesuch hin aufgehoben oder abgeändert werden, wenn wichtige Gründe dies erfordern. Ein Wiedererwägungsgesuch kann jederzeit, das heisst auch nach Ablauf der ordentlichen Rechtsmittelfristen eingereicht werden. Die Behörde ist jedoch nicht verpflichtet, auf das Gesuch einzutreten, es sei denn, es würden die in § 78 OG aufgeführten Revisionsgründe vorliegen. Nach § 78 OG muss auf ein Wiedererwägungsgesuch eingetreten werden, „wenn neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel vorgebracht werden". Dabei muss es sich um eine Tatsache oder ein Beweismittel handeln, das erst nach Erlass der angefochtenen Entscheidung verfügbar geworden oder geeignet ist, eine materiell von der angefochtenen Verfügung abweichende Entscheidung herbeizuführen (vgl. VGE vom 24. 8. 1960 i.S. O. = BJM 1960, S. 317; VGE vom 24. 5. 1978 i.S. Sch. = BLVGr 1978, S. 217, publiziert in ZBI 1979, S. 39 ff.; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel und Stuttgart 1976, Nr. 43 B I).

Lehnt die Behörde ein Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch ab, so kann dieser Entscheid nicht angefochten werden, es sei denn, es bestehe ein Rechtsanspruch auf Neubeurteilung gemäss § 78 OG (BJM 1960, S. 316; lmboden/Rhinow, Nr. 35 B Vle; Hans-Rudolf Feigenwinter, Winterthur 1965, Das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden des Kantons Basel-Landschaft, S.72 ff.). Tritt die Behörde jedoch auf das Wiedererwägungsgesuch ein und entspricht sie ihm ganz oder teilweise, so liegt ein neuer Sachentscheid vor, der mit Beschwerde angefochten werden kann (Imboden/Rhinow, Nr. 35 B Vle). Ein neuer beschwerdefähiger Entscheid liegt auch dann vor, wenn eine Behörde nach einlässlicher materieller Prüfung des Falles beziehungsweise der mit einem Wiedererwägungsgesuch vorgebrachten Argumente einen neuen Sachentscheid fällt. Die Behörde fällt keinen neuen Sachentscheid, wenn sie dem Gesuchsteller mitteilt. dass sie auf das Gesuch nicht eintrete, aber hinzufügt, dem Gesuch könne auch materiell nicht entsprochen werden (VGE vom 24.5.1978, i.S. Sch. = ZBI 1979, S.39 ff. und dort zitierte Entscheide; BJM 1960, S. 318; W. Birchmeier, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, Zürich 1950, S. 318 f.).

Im vorliegenden Fall hat die Beamtenversicherungskasse in ihrem Schreiben vom 7. Januar 1980 dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass sie auf seine Forderung nicht eintrete. Sie begründet ihren Entscheid damit, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts auf zurückliegende Fälle keine Anwendung finden könne. Die Forderung sei auch materiell nicht berechtigt, weil der hier vorliegende Sachverhalt anders liege als in dem vom Verwaltungsgericht beurteilten Fall. Diese Antwort der Beamtenversicherungskasse stellt keinen neuen Entscheid in der Sache und damit keine neue beschwerdefähige Verfügung dar. Die Beamtenversicherungskasse hat den Fall nicht einer umfassenden Neubeurteilung unterzogen, sondern dem Beschwerdeführer lediglich ihre Ansicht zur materiellen Rechtslage mitgeteilt, wobei sie sogar Zweifel äusserte, ob dies zutreffe.

Die Beamtenversicherungskasse war denn auch nicht verpflichtet, auf das Gesuch materiell einzutreten. Eine derartige Verpflichtung besteht nach § 78 OG nur dann, wenn neue erhebliche Tatsachen und Beweismittel vorgebracht werden. Der Beschwerdeführer begründet sein Rückforderungsbegehren allein damit, dass ihm nach dem erwähnten Urteil des Verwaltungsgerichts ein weitergehender Anspruch gegenüber der BVK zustehe. Damit bringt der Beschwerdeführer jedoch keine neue Tatsache oder ein neues Beweismittel vor, das erst nach Erlass der nicht angefochtenen Entscheidung verfügbar geworden ist. Nach schweizerischer Lehre und Rechtsprechung rechtfertigt weder eine Praxisänderung noch die gerichtliche Ungültigerklärung der gesetzlichen Grundlage die Revision früherer rechtskräftiger Entscheide. Praxisänderungen gelten vielmehr als Tatsachen, die erst nach Erlass der Verfügung eintreten und deshalb von den Behörden im ursprünglichen Verfahren noch gar nicht hätten berücksichtigt werden können (BGE 98 la 573, 102 lb 48; Imboden/Rhinow, Nr. 43 B 4b). Die Revision steht auch nicht zur Verfügung, um eine andere Rechtsauffassung durchzusetzen, die der Verfügungsadressat bereits im Rekursverfahren hätte geltend machen können (BGE 98 la 573 mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts kann von diesen Grundsätzen allenfalls dann ausnahmsweise abgewichen werden, wenn sie zu einem stossenden und dem Gerechtigkeitsgefühl zuwiderlaufenden Ergebnis führen würden (BGE 98 la 573; vgl. Luzius Müller, Die Rückerstattung rechtswidriger Leistungen als Grundsatz des öffentlichen Rechts, Basel und Stuttgart 1 978, S. 139). Die Kantone sind zudem verpflichtet zur Revision, wenn die Zurückweisung des Änderungsbegehrens eine Rechtsverweigerung, d.h. eine Verletzung von Art. 4BV darstellen wurde (Imboden/Rhinow, Nr. 43 III und dort zitierte Entscheide; Müller. S. 138).

Aus obenstehenden Ausführungen ergibt sich, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts und die damit begründete neue Rechtsprechung hinsichtlich des Umfanges der Abgangsentschädigung keinen Revisionsgrund im Sinne von § 78 OG darstellt. Es liegt im vorliegenden Fall auch keine Ausnahmesituation vor, welche ein Eintreten auf das Rückerstattungsgesuch gestützt auf Art. 4 BV rechtfertigen würde. Es wäre dem Beschwerdeführer zumutbar gewesen, unmittelbar nach Zustellung der angefochtenen Verfügung Beschwerde zu erheben. Er konnte nicht einfach zuwarten, bis andere erfolgreich den Beschwerdeweg bestritten haben und nachträglich die gleichen Rechte auch für sich beanspruchen. Es besteht somit kein Revisionsgrund. Die Beamtenversicherungskasse war damit nicht verpflichtet, auf das Gesuch einzutreten und einen neuen Sachentscheid zu fällen. Es liegt deshalb keine neue Verfügung vor, welche der Beschwerdeführer innert einer neuen Beschwerdefrist hätte weiterziehen können.

Entscheid vom 2 7.8.1980 i.S. H.A. (Nr. 32)

16.6. Ausschluss eines Landwirts aus einer Viehzuchtgenossenschaft

Verfügungen und Entscheide der Behörden müssen eine Begründung enthalten. Der Mangel der fehlenden Begründung kann im Rechtsmittelverfahren geheilt werden, falls der Betroffene von den Entscheidgründen Kenntnis erhält und sich dazu äussern kann (§ 57 OG).

Im Beschwerdeverfahren ist den beteiligten Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Dieser Mangel kann im Rechtsmittelverfahren nicht geheilt werden, wenn es um die Beurteilung von Ermessensfragen geht (§54, 68 OG).

Sachverhalt:

Der Landwirt L. wurde durch Beschluss der Generalversammlung der Viehzuchtgenossenschaft aus der Genossenschaft ausgeschlossen. Eine dagegen erhobene Beschwerde wurde von der Landwirtschaftsdirektion gutgeheissen. Darauf erhob die Genossenschaft Beschwerde beim Regierungsrat, der den Ausschluss bestätigte. L. erhob gegen diesen Entscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht.

Erwägungen

3. a) Der Beschwerdeführer macht vorweg geltend, dass der Entscheid des Regierungsrats wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufgehoben werden müsse. Einerseits sei die Ausschlussverfügung der Viehzuchtgenossenschaft nicht begründet gewesen, so dass es dem Beschwerdeführer nicht möglich war, im Beschwerdeverfahren zu den Ausschlussgründen ausführlich Stellung zu nehmen. Im weiteren führt der Beschwerdeführer an, er habe auch im Verfahren vor dem Regierungsrat keine Kenntnis von den Ausschlussgründen erhalten, denn der Regierungsrat habe es unterlassen, ihn über die Einreichung der Beschwerde der Genossenschaft zu informieren. Der Regierungsrat habe vielmehr ohne ihn anzuhören, die Beschwerde der Viehzuchtgenossenschaft gutgeheissen.

b) Nach § 57 OG sollen Verfügungen und Entscheide den Beteiligten schriftlich zugestellt werden und eine Begründung enthalten. Der im kantonalen Recht festgesetzte Grundsatz der Begründungspflicht entspricht der neueren Praxis des Bundesgerichts. Danach ergibt sich aus allgemeinen rechtsstaatlichen Prinzipien und insbesondere dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs, dass die Entscheidgründe dem Betroffenen bekannt sein sollen, denn ohne Kenntnis der Tatsachen und Rechtsnormen könne er sich oftmals kein Bild über die Tragweite der in Frage stehenden Verfügung machen (BGE 104 V 153 mit Hinweisen). Die Begründungspflicht ergibt sich für Verfügungen, die gestützt auf kantonales Recht ergehen, direkt aus Art. 4 BV. Bei kantonalen Verfügungen genügt es im Hinblick auf Art. 4 BV, dass der Verfügungsadressat die Gründe der Entscheidung zum Beispiel aufgrund einer vorausgegangenen Verhandlung oder eines offen zutage liegenden Beweisergebnisses kennt. Der auf Art. 4 BV gestutzte Begründungsanspruch gilt schliesslich als gewahrt, wenn die Instanz, die den Entscheid gefällt hat, ihre Erwägungen in der Stellungnahme zu einem dagegen ergriffenen Rechtsbehelf darlegt und der Betroffene sich dazu äussern kann (ZBI 1980,323 f. mit Hinweisen).

Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs verlangt zudem, dass die Betroffenen vor Erlass einer Verfügung angehört werden. Demgemäss bestimmt § 54 OG, dass vor Erlass eines Verwaltungsaktes die Beteiligten anzuhören sind oder ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist, wenn dies erforderlich erscheint und wo das öffentliche Interesse es zulässt. Für das Beschwerdeverfahren bestimmt § 68 OG, dass Drittbeteiligten von Amtes wegen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und ihnen die Rechte einer Beschwerdepartei eingeräumt werden müssen, wenn durch ein Beschwerdeverfahren Rechte oder schützenswerte Interessen dieser Dritten berührt werden, Diese ausdrückliche Regelung im kantonalen Recht entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Minimalgarantien, die sich unmittelbar aus BV 4 ergeben. Danach besteht im Verwaltungsverfahren ein Anspruch auf Anhörung vor Erlass eines Entscheides stets dann, wenn der Betroffene durch den Entscheid beschwert werden könnte, das öffentliche Interesse keine sofortige Entscheidung verlangt und die einmal getroffene Massnahme weder mit einem ordentlichen, die freie Überprüfung gestatteten Rechtsmittel angefochten, noch von der verfügenden Behörde selbst uneingeschränkt in Wiedererwägung gezogen werden kann (BGE 105 la 195 mit Hinweisen). Bei der Beurteilung der Frage, ob der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt ist, muss stets von der konkreten Interessenlage ausgegangen werden. Der Gehörsanspruch ist einerseits ein Mittel der Sachaufklärung, anderseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht des Verfahrensbeteiligten beim Erlass von Verfügungen, welche seine Rechtstellung berühren. Das Bedürfnis, angehört zu werden, ist dort besonders intensiv und daher unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten schutzwürdig, wo die Gefahr besteht, dass jemand durch einen staatlichen Hoheitsakt beschwert werden könnte (BGE 105 la 197 mit Hinweisen).

c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Er besteht unabhängig davon, ob die ergangene Verfügung in der Sache als haltbar erscheint oder nicht (BGE 105 la 198 mit Hinweisen). Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann daher nur ausnahmsweise im Verlaufe des Beschwerdeverfahrens geheilt werden. Dies ist nach der Rechtsprechung allein dann möglich, wenn der Betroffene im Beschwerdeverfahren voll zu Wort kommt und die gleichen Möglichkeiten der Mitwirkung besitzt wie im unterinstanzlichen Verfahren, wenn vor zweiter Instanz keine Ermessensfragen zu beurteilen sind und wenn die obere Instanz mit einer umfassenden und freien Überprüfungsbefugnis ausgestattet ist (Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel und Stuttgart 1976, Nr. 87 B IIIb, 1. bis 3. mit Hinweisen; BGE 104 lb 137). Eine Heilung ist insbesondere dann nicht möglich, wenn im Beschwerdeverfahren über eine Massnahme zu befinden ist, deren Anordnung massgeblich vom Ermessen der Verwaltung abhängt. In diesen Fällen ist die Vorinstanz zu verpflichten. aufgrund der Vorbringen des Beschwerdeführers ihre Auffassung unter Gewährung des rechtlichen Gehörs zu überprüfen (BGE 104 lb 137).

4. a) Im Schreiben der Viehzuchtgenossenschaft vom 30. April 1979, in welchem diese dem Beschwerdeführer den Ausschluss aus der Genossenschaft mitteilte. wird lediglich darauf hingewiesen. dass der Regierungsrat den Ausschluss fordere. Auch in ihrer Vernehmlassung vom 15. Februar 1980 an die Landwirtschaftsdirektion sind keine Grunde für den Ausschluss enthalten, sondern es wird lediglich darauf hingewiesen, dass die Genossenschaft an ihrem Beschluss festhalte. Der Beschwerdeführer war allerdings durch seine Anwesenheit an der Generalversammlung sowie durch die Entscheide des Schweizerischen Fleckviehzuchtverbandes vom 17. Juli 1978 und der Abteilung für Landwirtschaft vom 27. Februar 1979 über die ihm zur Last gelegten Ereignisse informiert. Er war damit auch in der Lage, im Beschwerdeverfahren gegen die erhobenen Vorwürfe Stellung zu nehmen. Der formelle Mangel der fehlenden Begründung der Ausschlussverfügung darf daher als geheilt gelten.

b Schwerer wiegt jedoch die Tatsache, dass dem Beschwerdeführer im Verfahren vor dem Regierungsrat keine Gelegenheit gegeben wurde, zur Beschwerde der Viehzuchtgenossenschaft Stellung zu nehmen. Die Art und Weise der Durchführung des Beschwerdeverfahrens stellt eine grobe Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör dar. Da der Beschwerdeführer durch den Entscheid des Regierungsrates, d.h. durch die Bestätigung des Ausschlusses, in seinen Interessen direkt berührt war, war der Regierungsrat gemäss § 68 OG verpflichtet, ihm Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Es lag kein Grund vor, ihm das Anhörungsrecht im vorliegenden Fall zu verweigern. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs im Verfahren vor dem Regierungsrat könnte allerdings dann ohne Bedeutung sein, wenn dieser Mangel im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht geheilt worden wäre. Im vorliegenden Fall ist eine Heilung jedoch nicht möglich. Die Frage, ob wichtige Gründe für den Ausschluss vorliegen, ist keine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht umfassend und frei überprüfen kann. Bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe steht der Verwaltung vielmehr ein Entscheidungsspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nicht eingreifen kann. Da der Regierungsrat seinen Entscheid gefällt hat, ohne die Einwendungen des Beschwerdeführers zu kennen, rechtfertigt es sich, die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese nach Gewährung des rechtlichen Gehörs einen neuen Entscheid fällen kann.

Entscheid vom 17. 12. 1980 i.S. X (Nr. 77)

Fortsetzung

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