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Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1980 |
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| 2. Gemeinderecht 2.1. Festsetzung des Steuerfusses der Gemeinde Die Integration der Fürsorgesteuer in die Gemeindesteuer ist grundsätzlich zulässig (Erw. 1; § 30 FüG, §§ 19, 58, 62 StG). Die Aufhebung der Fürsorgesteuer und eine Erhöhung der allgemeinen Gemeindesteuer nebst minimalen Anpassungen der Steuersätze beinhaltet eine materielle Änderung der Steuerordnung der Gemeinde. Wendet sich ein Budgetpostulat gegen die erwähnte Änderung der Steuerordnung, so ist zu dessen Ablehnung das für die Änderung der Steuerordnung vorgeschriebene qualifizierte Mehr erforderlich (Erw. 2; § 20 Gemeindeordnung der Gemeinde Allschwil; § 172 Abs. 1 GemG). Sachverhalt Der Gemeinderat von Allschwil beantragte in seiner Vorlage zum Budget 1 980 dem Einwohnerrat, die nach bisheriger Praxis separat erhobene Fürsorgesteuer von 6,5% neu in die Gemeindesteuer zu integrieren. Die kommunalen Steuersätze sollten entsprechend erhöht werden. Ein Budgetpostulat zur Beibehaltung der Fürsorgesteuer wurde vom Einwohnerrat mit einfachem Mehr abgelehnt. Gegen diesen Beschluss richtet sich die Beschwerde, Erwägungen 1. Nach § 41 Ziff. 2 GemG gehört das Fürsorgewesen zu den Aufgaben der Gemeinden. Der Durchführung dieser Aufgabe dient das kommunale Fürsorgevermögen der Einwohnergemeinde (§ 29 FüG). Das Fürsorgevermögen ist ausschliesslich für Fürsorgezwecke zu verwenden und muss getrennt vom übrigen Vermögen verwaltet werden (§ 29 FüG, § 5 Abs. 3 der Regierungsratsverordnung über das Rechnungswesen der Gemeinden vom 5.7.1977). Zur weiteren Mittelbeschaffung kann die Einwohnergemeinde eine Fürsorgesteuer erheben, wobei mit Ausnahme des Steuerfusses die Bestimmungen für die Gemeindesteuer gelten (§ 30 FüG). Die Gemeinden sind somit nicht verpflichtet, eine separate Fürsorgesteuer zu erheben, sondern können die Fürsorgeaufwendungen auch aus den allgemeinen Mitteln der Gemeinde aufbringen. Die Höhe der Gemeindesteuer wird nach § 1 9 StG von der Gemeinde jedes Jahr festgesetzt. Der Steuerfuss darf für die Einkommens- und Vermögenssteuer natürlicher Personen höchstens 70% der kantonalen Steuer betragen (§ 19 Abs. 2 StG). Ausserdem ist auch die Höhe der Ertrags- und Kapitalsteuer der juristischen Personen auf 2-5% resp. 5%o beschränkt (§ 58 und 62 StG). Die vom Gemeinderat vorgeschlagene Integration der Fürsorgesteuer in die Gemeindesteuer stellt nun entgegen der Auffassung der beschwerdebeklagten Gemeinde Allschwil nicht lediglich eine optische Anpassung der Steuersätze dar. Sie beinhaltet vielmehr in dreifacher Hinsicht eine materielle Änderung der Steuerordnung der Gemeinde. Einmal wird durch den Verzicht auf die Fürsorgesteuer die zweckgebundene Verwendung der dadurch eingebrachten Mittel aufgehoben. Wenn die allgemeinen Gemeindesteuern im entsprechenden Umfang erhöht werden, so unterliegen die Mehreinnahmen der Zweckbindung nicht mehr. Die für Fürsorgezwecke benötigten Mittel sind nun aus allgemeinen Mitteln der Gemeinde aufzubringen. Durch die Erhöhung des Steuerfusses der Gemeindesteuern wird zudem der durch das Steuergesetz der Gemeinden eingeräumte Spielraum zu Festsetzung der Gemeindesteuern eingeschränkt und - bei den juristischen Personen - sogar voll ausgeschöpft. Im weiteren wird die gesamte Steuerbelastung auch insofern verändert, als zur Vereinfachung der Rechnungstellung die neuen Steuersätze auf zwei Stellen nach dem Komma aufgerundet werden sollten. Die Gemeinde Allschwil war zur Vornahme einer derartigen Änderung zwar durchaus berechtigt, auch wenn sie den Rahmen einer bloss optischen Anpassung überschreitet. Einerseits sind die Gemeinden nach dem Fürsorgegesetz nicht verpflichtet, eine besondere Fürsorgesteuer zu erheben. Ausserdem ist es zulässig, die Gemeindesteuer im Rahmen der Grenzen des Steuergesetzes zu erhöhen. Hingegen stellt sich im vorliegenden Fall die Frage, ob die Beschlüsse, die zu dieser Änderung führten, formell richtig zustandegekommen sind. 2. a) Nach § 20 der Gemeindeordnung der Gemeinde Allschwil (angenommen in der Urnenabstimmung vom 29.3.1971, zit. GO) obliegt dem Einwohnerrat die Beratung und Genehmigung des jährlichen Voranschlags (§ 20 Ziff. 5 GO) sowie die Festsetzung der Steuersätze (§ 20 Ziff. 6 GO). Ausserdem ist der Einwohnerrat auch zuständig zur Beratung und Beschlussfassung über allgemein verbindliche Gemeindereglemente (§ 20 Ziff. 2 GO). Zur Beschlussfassung ist - wo nicht ausdrücklich ein qualifiziertes Mehr verlangt wird - die Mehrheit der Stimmenden massgeblich (Jürg Lutz, Die ausserordentliche Gemeindeorganisation im Kanton Baselland, Basel und Stuttgart 1 978, S. 220). Nach § 20 Ziff. 6 GO erfordert eine Änderung der Festsetzung der Steuersätze die Zustimmung von zwei Dritteln der Anwesenden, jedenfalls aber von mindestens 21 Mitgliedern des Einwohnerrates. Gemäss § 172 Abs. 1 GemG können sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Gemeindebehörden mit Beschwerde angefochten werden. Anfechtbar sind danach auch Beschlüsse des Einwohnerrates und zwar selbst dann, wenn diese dem obligatorischen Referendum unterliegen (Lutz, S. 349). Dabei können zusammen mit dem Hauptentscheid auch Verfahrensfehler gerügt werden (Lutz, S. 350). Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer geltend, das eingereichte Budgetpostulat habe nicht mit einer einfachen Mehrheit der Stimmenden abgelehnt werden können. Dieser Einwand ist im nachfolgenden zu prüfen. Ein Budgetpostulat stellt einen unselbständigen Antrag zu einem Geschäft - nämlich dem Voranschlag - dar, welches der Einwohnerrat kraft gesetzlicher Verpflichtung zu behandeln hat. Im Gegensatz zum Postulat kommt dem Budgetpostulat materielle Verbindlichkeit zu, das heisst der Gemeinderat ist verpflichtet, zu einem solchen Vorschlag Stellung zu nehmen und der Einwohnerrat hat über einen formell korrekten Budgetantrag zu entscheiden (Lutz, S. 196). Zur Beschlussfassung über Annahme oder Ablehnung eines Budgetpostulates genügt in der Regel ein einfaches Mehr. Die im Verlaufe der Beratung des Budgetpostulats vom Gemeindepräsidenten abgegebene Meinungsäusserung, dass für die Abstimmung kein qualifiziertes Mehr erforderlich sei, war insofern richtig. Durch die Beschlussfassung über das Budgetpostulat wurde jedoch implizit auch über den Antrag des Gemeinderates betreffend die Integration der Fürsorgesteuer in die Gemeindesteuer entschieden. Dieser Vorschlag beinhaltet wie vorne ausgeführt - eine materielle Änderung der Steuerordnung der Gemeinde, nämlich die Aufhebung der Fürsorgesteuer und eine Erhöhung der allgemeinen Gemeindesteuern nebst minimalen Anpassungen der Steuersätze. Die vorgeschlagene Massnahme führt zu einer Erhöhung des Steuerfusses der Gemeinde im Ausmass der weggefallenen Fürsorgesteuer. Obwohl dadurch die Steuerbelastung für den Bürger nicht oder nur marginal verändert wird, handelt es sich nicht lediglich um eine optische Anpassung, sondern um eine effektive Erhöhung des Steuerfusses der Gemeinde. Da der Antrag des Gemeinderates nur mit einer Zweidrittelsmehrheit angenommen werden konnte, weil er eine Erhöhung der Steuersätze beinhaltet, hätte auch das Budgetpostulat mit Zweidrittelsmehrheit abgelehnt werden müssen. Der Beschluss ist jedoch lediglich mit 19 gegen 18 Stimmen gefasst worden. c) Der Regierungsrat vertritt allerdings in seinem Entscheid die Ansicht, dass der gerügte Mangel im Abstimmungsverfahren bei der Beschlussfassung betreffend das Postulat dadurch geheilt worden sei, dass der Einwohnerrat an der gleichen Sitzung die neuen Steuersätze mit der erforderlichen Zweidritteismehrheit genehmigt habe. Ob diese Mehrheitsverhältnisse gegeben waren, lässt sich aus dem Protokoll der Sitzung des Einwohnerrates nicht mit Sicherheit feststellen. Es heisst dort lediglich, dass der Steuerfuss für die Einkommens- und Vermögenssteuer der natürlichen Personen mit grossem Mehr, bei wenigen Enthaltungen, jedoch ohne Gegenstimme, und die Steuersätze für die juristischen Personen mit grossem Mehr gegen eine Stimme genehmigt worden seien. Die Frage, welche Stimmenverhältnisse effektiv vorgelegen haben, kann jedoch offenbleiben, da der Beschluss betreffend die Festsetzung des Steuersatzes bereits deshalb ungültig ist, weil er in Verletzung grundlegender Verfahrensregeln zustandegekommen ist. Im vorliegenden Fall bestand weder bei der Beschlussfassung betreffend das Budgetpostulat noch bei der Genehmigung der Steuersätze im Einwohnerrat Klarheit darüber, dass durch diese Beschlüsse eine echte Erhöhung der Gemeindesteuer herbeigeführt werde. Einerseits bezeichnete der Gemeinderat die Änderung als rein optische Anpassung, andererseits erklärte der Gemeindepräsident im Rahmen der Diskussion betreffend das Budgetpostulat, es sei keine Zweidrittelmehrheit erforderlich, da gesamthaft keine Veränderung der Steuerbelastung eintrete. Der Einwohnerrat war sich daher nicht bewusst, dass er bei der Beschlussfassung über die Steuersätze einer materiellen Änderung der Steuerordnung der Gemeinde und einer effektiven Erhöhung der Gemeindesteuern zustimmte und dass für den Beschluss eine Zweidrittelmehrheit erforderlich war. Diese falsche Auffassung des Einwohnerrates war geeignet, das Ergebnis der hier in Frage stehenden Abstimmung zu beeinflussen. Ein Beschluss, der unter mangelhafter Willensbildung im Einwohnerrat zustandegekommen ist, das heisst ein Beschluss, der den Willen des Einwohnerrates nicht zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, ist ungültig und auf Beschwerde hin aufzuheben. Da eine derartige mangelhafte Willensbildung im vorliegenden Fall sowohl im Hinblick auf das Budgetpostulat als auch auf die Genehmigung der Steuersätze vorliegt, ist die Beschwerde gutzuheissen und die entsprechenden Beschlüsse sind aufzuheben. Will der Gemeinderat an seinem Antrag betreffend die Aufhebung der Fürsorgesteuer und die entsprechende Erhöhung des Steuersatzes festhalten, so hat er die Vorlage dem Einwohnerrat erneut zu unterbreiten, damit dieser in voller Kenntnis der Tragweite seines Entscheids neu Beschluss fassen kann. Ob die entsprechenden Beschlüsse des Einwohnerrates nicht schon deshalb ungültig sind, weil ein Beschluss betreffend die Abschaffung der Fürsorgesteuer nach der Gemeindeordnung dem fakultativen Referendum unterliegt und entsprechend hätte publiziert werden müssen, kann offen bleiben, da eine diesbezügliche Rüge vor Verwaltungsgericht nicht erhoben worden ist. Entscheid vom 16. April 1980 i.S. WB. (Nr. 18) |
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