Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1980

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1. Politische Rechte

1.1. Abstimmungserläuterungen zu Gemeindeabstimmungen

Gegen Abstimmungserläuterungen des Gemeinderates kann beim Regierungsrat und anschliessend beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Erw. 1, § 172 Abs. 2 GemG).

Die Frage nach der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde oder der Notwendigkeit des Erlasses vorsorglicher Massnahmen kann offenbleiben, wenn das Gericht vor der Abstimmung die Beschwerde materiell behandelt (Erw. 2, § 20 VRG).

Anforderungen an Abstimmungserläuterungen (Erw. 3).

Sachverhalt

Die Gemeindeversammlung Münchenstein stimmte am 28. April 1980 dem Projekt „Quartierheizung Lange Heid" zu. Gegen diesen Beschluss wurde das Referendum ergriffen. Die Urnenabstimmung wurde auf den 28. September festgesetzt. Etwa sechs Wochen vor dem Abstimmungstermin, dem 28. September 1980, stellte der Gemeinderat den Stimmbürgern die Broschüre „Quartierheizung Lange Heid" zu. Darin wurden die Vor- und Nachteile der Quartierheizung dargestellt und die Vorlage den Stimmbürgern zu Annahme empfohlen. Mehrere Stimmbürger reichten gegen diese Abstimmungserläuterungen beim Regierungsrat und gegen dessen ablehnenden Entscheid vom 9. September 1980 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Dieses wies die Beschwerde am 24. September 1980 ab.

Erwägungen

1. Gemäss § 172 Abs. 1 GemG können sämtliche Erlasse, Verfügungen und Entscheide der Stimmberechtigten und der Gemeindebehörden beim Regierungsrat durch Beschwerde angefochten werden. Nach § 1 72 Abs. 2 GemG kann zudem Beschwerde erhoben werden, „wenn Rechte des Stimmbürgers in irgendeiner Weise missachtet werden". Aufgrund dieser Vorschrift können auch Handlungen der Behörden im Vorfeld von Abstimmungen gerügt werden. Das Verwaltungsgericht hat sich in zwei Fällen mit der Frage befasst, ob eine Einflussnahme der Behörden auf den Stimmbürger durch Abstimmungsprospekte und Zeitungsartikel zulässig sei (VGE vom 7. 1. 1975 i.S. R. und J.R.; VGE vom 18. 10. 1972 i.S. S.). Nachdem es eine Beschwerde gegen Abstimmungserläuterungen des Regierungsrates zu einer Volksinitiative abgewiesen hat (VGE vom 24. 2. 1976 i.S. S.), ist es auf eine solche Beschwerde in einem jüngeren Entscheid nicht mehr eingetreten, da eine anfechtbare Verfügung fehle (VGE vom 6. 9. 1978 i.S. B.).

Erläuterungen des Gemeinderates zu kommunalen Abstimmungsvorlagen stellen zwar keine Verfügung dar. Sie können jedoch mittels Stimmrechtsbeschwerde nach § 172 Abs. 2 GemG beim Regierungsrat angefochten werden, wenn die Rechte der Stimmberechtigten dadurch beeinträchtigt worden sind. Gegen den regierungsrätlichen Entscheid steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach § 6 VRG offen (VGE vom 5. 9. 1978 i.S. B.; VGE vom 5. 7. 1978 i.S. W.).

2. Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde datiert vom 22. September 1980. Der Termin für die Volksabstimmung über die Quartierheizung Lange Held ist auf den 28. September 1980 angesetzt. Infolge dieses kurzen zeitlichen Abstandes beantragen die Beschwerdeführer den Erlass einer superprovisorischen Verfügung, wonach der Abstimmungstermin zu verschieben sei. Es stellt sich somit die Frage nach der aufschiebenden Wirkung bzw. der allfälligen Anordnung vorsorglicher Massnahmen.

Der aufschiebenden Wirkung liegt der Gedanke zugrunde, dass es wenig sinnvoll wäre, Akte zu vollstrecken, von denen mangels Erschöpfung der Rechtsmittel nicht endgültig feststeht, ob sie als recht- und zweckmässig hingenommen werden müssen und demnach auch niemanden rechtswidrig schädigen können (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979, S. 178 (zit. Gygi); Fritz Gygi, Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen in der Verwaltungsrechtspflege, in: ZBI 1976, S. 1 ff. (zit. Gygi, Aufschiebende Wirkung); W. Wieseler, Der vorläufige Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte, Bern 1967, S. 27; Hans Rudolf Kuhn, Der vorläufige Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren, Liestal 1981, S. 23 ff.). Mit der aufschiebenden Wirkung soll verhindert werden, dass in die Rechtsposition des Bürgers eingegriffen und diesem dadurch unter Umständen ein irreparabler Schaden zugefügt wird. Die bisherige, vor Verfügungserlass bestehende Rechtslage, soll daher beibehalten werden (vgl. Kuhn, S. 24 mit weiteren Literaturhinweisen). Das System des vorläufigen Rechtsschutzes wäre allein gestützt auf die aufschiebende Wirkung jedoch unvollkommen. Bei der Eingriffsverwaltung erhält die aufschiebende Wirkung die Ausübungsermächtigung, während bei der Leistungs- und Lenkungsverwaltung die vorsorgliche Massnahme die Einräumungsermächtigung gewährt. Vorsorgliche Massnahmen sollen daher in erster Linie den bestehenden Zustand erhalten. Verändernde Eingriffe werden nur insoweit als zulässig erachtet, als eine unmittelbare Gefährdung der Rechte einer Partei oder die Möglichkeit ihrer Durchsetzung sie erfordern (Kuhn, S. 158 ff., S. 273).

Nach § 20 Abs. 1 VRG hemmt die Beschwerde die Vollstreckung der angefochtenen Verfügung. Nach Absatz 2 dieser Bestimmung kann das Gericht auf Ansuchen der Verwaltung die vorläufige Vollstreckung zulassen, wenn erhebliche öffentliche Interessen in Gefahr sind. Nach basellandschaftlichem Recht kommt demnach der Verwaltungsgerichtsbeschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu. Es fragt sich somit zunächst, ob diese Regelung insbesondere dann ausnahmslos gilt, wenn weder eine abweichende gesetzliche Bestimmung besteht, noch eine unaufschiebbare Verfügung zur Beurteilung steht.

Wie bereits vorstehend ausgeführt, stellen Abstimmungserläuterungen keine Verfügungen dar. Es fehlt ihnen offensichtlich jede Verbindlichkeit. Es liegt kein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt vor, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Beziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt würde (vgl. Max Imboden/Rehe A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Nr. 35 B I; Gygi, S. 97; BGE 101 la 74). Anordnungen, die es für die Dauer des Beschwerdeverfahrens aufzuschieben gelte, bestehen bei einer Beschwerde gegen Abstimmungserläuterungen nicht. Ein Anwendungsfall aus dem Kernbereich der aufschiebenden Wirkung, es sei als Beispiel eine Beschwerde gegen eine Abbruchverfügung erwähnt, oder allgemein auf Verfügungen aus dem Bereich der Eingriffsverwaltung verwiesen, ist jedenfalls hier nicht gegeben. Auch bei negativen Verfügungen, zum Beispiel der Verweigerung einer nachgesuchten Bewilligung, hat die aufschiebende Wirkung nicht etwa zur Folge, dass die betreffende Rechtsposition für die Dauer des Verfahrens eingeräumt wäre (Gygi, S. 179; derselbe, Aufschiebende Wirkung, S. 9; Kuhn, S. 30). Es ist somit davon auszugehen, dass nicht jede Stimmrechtsbeschwerde automatisch und von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung hat. Dies hat zur Folge, dass in derartigen Fällen der vorläufige Rechtsschutz durch vorsorgliche Massnahmen zu gewährleisten ist (Kuhn, S.30).

Die in § 20 Abs. 2 VRG vorgesehene Möglichkeit, dass das Gericht die aufschiebende Wirkung entziehen kann, wenn erhebliche öffentliche Interessen in Gefahr sind, stellt nichts anderes als eine derartige vorsorgliche Massnahme dar. Das VRG enthält jedoch keine weiteren Bestimmungen hierüber. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wird in solchen Fällen die Hauptverhandlung unter Verzicht auf eine Aktenzirkulation auf einen Termin wenige Tage nach Eingang der Beschwerde anberaumt (vgl. BLVGr 1960, S. 11; VGE vom 17. 1. 1980 i.S. S.; VGE vom 2.5.1979 i.S. S.). Dieses Vorgehen hat den Vorteil, dass die Verfahrensdauer und damit das Bedürfnis nach vorläufigem Rechtsschutz auf ein Minimum reduziert wird. Wenn immer möglich, soll dabei über die Beschwerde als ganzes und nicht etwa nur über die Frage der aufschiebenden Wirkung oder der Anordnung anderer vorsorglicher Massnahmen entschieden werden. Andernfalls besteht die Gefahr einer weiteren zeitlichen Verzögerung, da der Entscheid über die aufschiebende Wirkung bzw. über vorsorgliche Massnahmen seinerseits unter Umständen wieder weiterziehbar ist. Eine entsprechende Praxis, die sich bewährt hat, besteht auch in anderen Kantonen (Obwalden, Bern, Luzern, Wallis, und Zürich; vgl. Kuhn, S. 227).

Dieser Praxis folgend wurde die Hauptverhandlung im vorliegenden Fall kurzfristig auf den 24. September 1980 angesetzt. Trotz der nur kurzen zur Verfügung stehenden Zeit gestatten es aber die vorhandenen Unterlagen und die Vernehmlassungen der Parteien, in der heutigen Verhandlung einen Entscheid in der Hauptsache zu fällen. Das Begehren „im Erlass einer vorsorglichen Massnahme, nach der der bevorstehende Abstimmungstermin vom 28. September 1980 zu verschieben wäre, wird damit gegenstandslos. Immerhin sei darauf hingewiesen, dass eine Verschiebung des unmittelbar bevorstehenden Abstimmungstermins angesichts der damit verbundenen Unzukömmlichkeiten für die Stimmbürger sowie der Kosten und Umtriebe für die Gemeinde nur dann gerechtfertigt wäre, wenn die geltend gemachten Verfahrensverstösse eine nicht wieder gutzumachende Gefährdung der Rechte der Stimmbürger mit sich brächten (PVG 1974, Nr. 100). Es kann offenbleiben, ob diese Voraussetzungen hier erfüllt gewesen wären. Der Erlass einer superprovisorischen Verfügung müsste ohnehin auf jene Fälle beschränkt bleiben, die derart dringlich sind, dass das an und für sich für den Erlass von vorsorglichen Massnahmen zuständige Gesamtgericht nicht rechtzeitig zusammengerufen werden könnte (vgl. AGVE 1971, S. 337; Max Guldener, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Auflage, Zürich 1979, S. 581; Kuhn, S. 237, mit Hinweisen).

3. Das durch die Bundesverfassung gewährleistete Stimmrecht gibt dem Bürger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.

Das Abstimmungsergebnis kann insbesondere durch eine unerlaubte Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Dies kann zum Beispiel eintreten, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zur objektiven Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 105 la 153; BGE 102 la 268 mit Hinweisen). Nach der Praxis des Bundesgerichts folgt aus der Pflicht zur objektiven Information aber nicht, dass sich die Behörde in der Abstimmungserläuterung mit jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen habe und, dass sie insbesondere sämtliche Einwendungen erwähnen müsse, die gegen die Vorlage erhoben werden könnten. Dies ist schon deshalb entbehrlich, weil der behördliche Bericht nicht die einzige Informationsquelle darstellt und die Stimmbürger von den für und gegen die Abstimmungsvorlage sprechenden Argumenten auch noch durch andere Publikationsmittel Kenntnis erhalten (BGE 98 la 622 E. 4a mit Hinweisen). Damit die Abstimmungserläuterungen für den Stimmbürger lesbar und verständlich sind, ist eine gewisse Kürze und Beschränkung unumgänglich (ZBI 1980, S. 247). Beziehen sich die Abstimmungserläuterungen zum Beispiel auf eine Volksinitiative, so ist es den Behörden nicht verwehrt, auf allfällige Mängel des Begehrens hinzuweisen und den Stimmbürgern die Annahme oder Verwerfung zu empfehlen. Die Behörde darf insbesondere auch zu aufgeworfenen Ermessens- oder Wertungstragen Stellung nehmen und ihre Abstimmungsempfehlung auf Argumente stützen, die sich nicht oder nicht ohne weiteres durch Tatsachen belegen lassen (BGE 105 la 153). Nach der Rechtsprechung gilt insbesondere als verwerflich, wenn die Behörde irreführende Angaben verwendet oder wenn sie im Abstimmungskampf gewisse Argumente absichtlich zurückhält und diese erst unmittelbar vor dem Urnengang verbreitet, um damit die Stimmbürger in letzter Minute zu beeinflussen und eine Erwiderung durch die Gegner zu verunmöglichen (ZBI 1965, S. 250 f.).

Nach der Praxis des Bundesgerichts ist es den Behörden somit grundsätzlich erlaubt, zu Abstimmungsvorlagen Stellung zu nehmen, doch dürfen sie sich dabei keiner verwerflichen Mittel bedienen (BGE 101 la 142). Im Sinne einer möglichst umfassenden Information des Stimmbürgers kann es sogar angebracht sein, dass sich die Behörde im Abstimmungskampf zu Vorlagen äussert, denn erst durch die gegenseitige Darlegung der Standpunkte wird eine Willensbildung des Stimmbürgers möglich (VGE vom 7. 1. 1975 i.S. R. und J.R., vom 18. 10.1972 i.S. S., vom 5. 9. 1978 i.S. B.). Die Abstimmungserläuterungen sollen dem Stimmbürger zur Information dienen und ihm die Grundlage vermitteln, um sich ein eigenes Urteil zu bilden (BGE 93 la 440, 98 la 622). Zwar sind die Behörden zur sachlich richtigen Information gehalten und müssen sich dabei die nötige Zurückhaltung auferlegen, um nicht den Anschein einer unzulässigen Beeinflussung zu erwecken. Es kann von ihnen aber nicht verlangt werden, dass sie alle möglichen Gesichtspunkte einer Vorlage beleuchten. Eine gewisse Unvollständigkeit der Erläuterungen bedeutet zudem noch keine Beeinträchtigung der freien Willensbildung des Stimmbürgers (BGE 98 la 622),

4. Soweit die Beschwerdeführer verlangen, dass auch die gegnerischen Standpunkte in den Abstimmungserläuterungen Erwähnung finden, ist darauf hinzuweisen, dass die Praxis des Bundesgerichts derartiges nicht vorschreibt (BGE 93 la 439, 98 la 622). Wohl ist die Darstellung gegnerischer Standpunkte in den Abstimmungserläuterungen wünschenswert. Der verstorbene Staatsrechtslehrer Max Imboden hat schon 1964 vorgeschlagen, «bei Sachabstimmungen die amtlichen Abstimmungserläuterungen auszubauen, (Helvetisches Malaise, 1965, in: Staat und Recht, ausgewählte Schriften -und Vorträge, Basel und Stuttgart 1971, S. 306). Auch der ablehnenden Minderheit der Volksvertretung könne das Recht zur Begründung ihres Standpunktes gegeben werden. Vor allem liesse sich erwägen, den Fraktionen Gelegenheit zu geben, auf beschränktem Raum ihren Standpunkt zu begründen. Damit wären die Parteien auf jene Aufgabe verwiesen, die ihnen in der Referendumsdemokratie als eine ihrer wesentlichsten Verpflichtungen obliege: dem Volk bei Sachabstimmungen Ratgeber und Helfer zu sein (Max Imboden, a.a.O.). Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 sieht vor, dass der Abstimmungsvorlage eine kurze, sachliche Erläuterung des Bundesrates beigegeben wird, die auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten Rechnung trägt. Da jedoch im kantonalen und kommunalen Recht eine gesetzliche Grundlage fehlt, ist davon auszugehen, dass die Gemeindebehörde nicht verpflichtet ist, die an sich wünschenswerte Wiedergabe gegnerischer Standpunkte in den Abstimmungserläuterungen vorzunehmen.

5. Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie, dass der Gemeinderat durch seine einseitige Stellungnahme seiner Pflicht zur sachgerechten Information und Objektivität nicht nachgekommen sei. Dazu ist vorweg zu bemerken, dass die Abstimmungserläuterungen als Ganzes zu betrachten sind und es deshalb nicht angeht, einzelne Sätze herauszugreifen. Um die notwendige Lesbarkeit und Verständlichkeit zu erreichen, sind Vereinfachungen unumgänglich. Als Ganzes betrachtet kann nun aber von einer Irreführung oder Verletzung der Informationspflicht seitens der Gemeindebehörden durch diese Abstimmungserläuterungen nicht die Rede sein. Dabei ist - wie vom Gemeinderat mit Recht hervorgehoben wird - die Unterscheidung zwischen Tatsachendarstellung einerseits und Wertung und Schlussfolgerung andererseits zu beachten. Insbesondere ist es der Behörde nicht verwehrt, in den Abstimmungserläuterungen die Meinung der Behörden (hier: der Gemeindeversammlung) darzustellen.

Entscheid vom 24. September 1980 i.S. H. B. und Konsorten (Nr. 43-48)

Fortsetzung

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