Jahresbericht des Ombudsman 2003 | |
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10. Rückwirkende Ausrichtung von Kinderzulagen für Konkubinatspartner
Anliegen
X lebte seit 1991 mit seiner Partnerin und deren 3 Kindern in einer gemeinsamen Wohnung. Die Kinder hatten gegenüber ihrem Vater Anspruch auf Unterhaltsbeiträge, die von der Fürsorgebehörde bevorschusst wurden. Ende Mai 1996 teilte das Fürsorgeamt der Partnerin von X mit, dass die Alimentenbevorschussung ab 1. Juli 1996 eingestellt werde. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei das Konkubinat nach 5 Jahren als eheähnlich zu betrachten. Da das gemeinsame Einkommen des Konkubinatspaares die reglementarisch festgesetzte Limite überschreite, bestünde der Anspruch auf Alimentenbevorschussung nicht weiter.
Anfang Juli 1996 stellte X ein erstes Gesuch auf Bezahlung von Kinderzulagen. Ende Juli 1996 teilte ihm der Personaldienst schriftlich mit, dass sein Gesuch abgelehnt werde. Die rechtliche Abklärung mit Hilfe des Personalamtes und des Rechtsdienstes der Direktion habe ergeben, dass X nicht anspruchsberechtigt sei, da er mit seiner Partnerin nicht verheiratet sei, und ihm deren Kindern gegenüber weder das Sorgerecht noch eine Unterhaltspflicht zukomme. Das Schreiben war nicht als Verfügung bezeichnet und enthielt auch keine Rechtsmittelbelehrung, aus der für X ersichtlich gewesen wäre, innert welcher Frist und bei welcher Behörde er gegen den Bescheid des Personaldienstes hätte Beschwerde führen können.
Ende April 2002 stellte Herr X erneut das Gesuch auf Bezahlung von Kinderzulagen und zwar rückwirkend ab August 1996. Er begründete dies damit, dass er erst jetzt von einem Gerichtsurteil erfahren habe, wonach auch Konkubinatspartner einen Anspruch auf Kinderzulagen besitzen können. Im Oktober 2002 teilte der Personaldienst, dessen Leitung inzwischen gewechselt hatte, Herrn X in einem mit dem Titel "Entscheid" versehenen Schreiben mit, dass er ab Mai 2002 (Datum der Gesuchstellung) Anspruch auf Kinderzulagen besitze. Weshalb keine rückwirkende Bezahlung erfolgte, begründete der Personaldienst nicht. Der Entscheid enthielt auch keine Rechtsmittelbelehrung.
Abklärungen
Auf eine erste Anfrage teilte uns der Personaldienst mit, dass gestützt auf einen Verwaltungsgerichtsentscheid von 1993 der Anspruch von X auf Kinderzulagen nunmehr im Grundsatz anerkannt werde. Für den Zeitraum zwischen 1996 bis zur zweiten Antragstellung habe X allerdings keine Ausbildungsnachweise eingereicht und sei damit seinen Mitwirkungspflichten nicht nachgekommen. Die Zahlung der Zulagen erfolge deshalb erst ab Datum des zweiten Gesuchs.
Tatsächlich findet sich in den Akten eine Handnotiz vom Juli 1997, verfasst vom damaligen Leiter des Personaldienstes, wonach X unter Berücksichtigung des genannten Verwaltungsgerichtsentscheides Anspruch auf Kinderzulagen habe. Aus der Notiz geht ausserdem hervor, dass X bis zu diesem Datum noch keine Ausbildungsbestätigungen eingereicht hatte. X machte demgegenüber geltend, im Zeitpunkt der ersten Gesuchstellung seien die entsprechenden Belege noch nicht ausgestellt gewesen; er hätte sie später nachgereicht. Nach Vorliegen des negativen Bescheids, von dessen Richtigkeit er ausgegangen sei, hätte keinerlei Veranlassung mehr bestanden, die Belege nachzuliefern. Es sei ihm auch nie mitgeteilt worden, dass der Personaldienst nach rund einem Jahr seinen Entscheid revidiert und nur noch auf die Ausbildungsnachweise gewartet habe.
Anlässlich einer Besprechung mit der neuen Leitung des Personaldienstes stellten wir fest, dass sich der Anspruch des Staatspersonals auf Kinderzulagen aus dem öffentlichen Recht des Kantons, nämlich dem Personalgesetz und dem Personaldekret, ableitet. In diesem Bereich sind Entscheide einer Behörde über die Bezahlung von Leistungen oder die Feststellungen über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Anspruches in Form der Verfügung zu erlassen (vgl. § 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes VwVG). Verfügungen sind als solche zu bezeichnen (als korrekt gelten auch Bezeichnungen wie Beschluss, Entscheid etc.), zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Die Behörde kann auf Begründung und Rechtsmittelbelehrung nur verzichten, wenn die Verfügung den Begehren aller Parteien voll entspricht (§ 18 VwVG). Unter diesen Gesichtspunkten handelt es sich bei den Schreiben des Personaldienstes vom Juni 1996 und vom Oktober 2002 um fehlerhafte Verfügungen. Aus den Akten ergeben sich ausserdem keine Hinweise, dass der frühere Leiter des Personaldienstes X über die Neubeurteilung des Anspruchs auf Kinderzulagen in Kenntnis gesetzt hatte.
Gemäss § 56 des Personaldekretes können vermögensrechtliche Ansprüche der Mitarbeiter aus dem Arbeitsverhältnis mit dem Kanton innert eines Jahres, nachdem der Mitarbeiter von der Möglichkeit eines Anspruches Kenntnis erhalten hat, spätestens aber vor Ablauf von 5 Jahren nach ihrer Entstehung, geltend gemacht werden. Nach unserer Auffassung wäre es stossend gewesen, wenn X aus den fehlerhaften Verfügungen von 1996 und 2002 ein Nachteil entstanden wäre. X waren deshalb ab Datum der zweiten Gesuchstellung rückwirkend für mindestens 1 Jahr Kinderzulagen zu entrichten, sofern die nötigen Ausbildungsbelege nachgereicht wurden. Im Hinblick darauf, dass die Darstellung von X, wonach er 2002 vom Gerichtsentscheid Kenntnis erhalten und erst von da an der Korrektheit der ersten Mitteilung gezweifelt habe, durch die Akten nicht widerlegt war, erachteten wir auch die rückwirkende Bezahlung für 5 Jahre als möglich. Wir empfahlen deshalb dem Personaldienst, die Angelegenheit neu zu überprüfen und X den Entscheid in Form einer beschwerdefähigen Verfügung zukommen zu lassen.
Ergebnis
Der Personaldienst und X einigten sich schliesslich darauf, dass die Zahlung der Kinderzulagen rückwirkend für 5 Jahre ab Datum der zweiten Gesuchstellung erfolgen sollte.
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