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Ombudsman; Jahresbericht 1996 |
9. Gemeinderat / Pressefreiheit Anliegen Herr X ist Schulhausabwart und ist in dieser Stellung beamtet. Gleichzeitig ist er aber auch Präsident eines Quartiervereins und Redaktor der von diesem Verein herausgegebenen Quartierzeitung. In einer dieser Quartierzeitungen hat Herr X einen Leserbrief einer Mutter veröffentlicht, welcher die Erlebnisse ihres Sohnes mit einer nichtgenannten Lehrerin beschreibt. Dieser Leserbrief ist von einem Teil der Lehrerschaft kritisiert worden. Herr X möchte nun wissen, ob er als Beamter berechtigt sei, im Sinne der Meinungs- und Pressefreiheit solche Leserbriefe zu veröffentlichen oder ob er als Beamter in dieser Hinsicht gewisse Einschränkungen hinzunehmen habe. Abklärungen Ich habe an den Gemeinderat ein Schreiben gesandt, mit der Bitte um Stellungnahme zur Diskussion, ob die Pressefreiheit ein allgemeingültiges Grundrecht sei, oder ob eine Grundrechtseinschränkung aufgrund der Beamtenstellung gerechtfertigt sei. Der Gemeinderat hat die Frage eingehend diskutiert und folgende Schlussfolgerungen gezogen: 1. Sämtliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Gemeinde bestimmen frei über die Gestaltung ihrer Freizeit und damit über ihr privates Auftreten in der Öffentlichkeit. 2. Übernimmt eine Mitarbeiterin oder ein Mitarbeiter eine Aufgabe, die Öffentlichkeitscharakter hat, so haben sie darauf zu achten, dass es keine Kollision mit ihren beruflichen Tätigkeiten gibt. 3. Nehmen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Öffentlichkeit Stellung zu ihrer beruflichen Tätigkeit, so haben sie in der Regel die Bewilligung der Vorgesetzten einzuholen. Ist dies nicht möglich, so sind die Vorgesetzten umgehend über die Kontakte zu informieren. 4. In speziellen Fällen kann der Gemeinderat eine Abweichung beschliessen (z.B. Informationsverbot). 5. Der Gemeinderat wird diese Beschlüsse umgehend der Personalkommission zur Vernehmlassung unterbreiten. (Die Personalkommission war mit diesen Beschlüssen einverstanden) Zur Angelegenheit X bemerkte der Gemeinderat folgendes: - Der Fall des Leserbriefes ist erledigt. - Gegen eine verantwortungsvolle Ausübung des Amtes als Redaktor der Quartierzeitung ist nichts einzuwenden. Um aber auch für die Zukunft klare Verhaltensregeln festzulegen, habe ich weitere Abklärungen zum Thema Grundrechtseinschränkungen vorgenommen: 1. Zur Frage, ob den Beamten die gleichen Grundrechte wie nichtbeamteten Personen zustehen, weisen Häfelin/Haller (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Auflage, Zürich 1993, N. 1146ff.) auf die Problematik des Begriffs des Sonderstatusverhältnisses hin. Es würden damit Sachverhalte umfasst, die unter sich so verschieden sind, dass allgemeine Aussagen für die Bestimmung von Grundrechtsschranken wenig hilfreich seien. Die von der älteren deutschen Staats- und Verwaltungswissenschaft übernommene Rechtsfigur des Sonderstatusverhältnisses sei entbehrlich geworden. Innerhalb und ausserhalb von Sonderstatusverhältnissen müssten Grundrechtseingriffe den fallbezogenen zu konkretisierenden Erfordernissen der gesetzlichen Grundlage, des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit entsprechen. 2. Paul Richli geht in seinem Aufsatz über "Grundrechtliche Aspekte der Tätigkeit von Lehrkräften" (in: Aktuelle Juristische Praxis 6/93, S. 673ff.) auf die Frage der Grundrechte und deren Beschränkung ein. Staatlichen Bediensteten stünden danach im Prinzip - wie anderen natürlichen Personen auch - die geschriebenen und ungeschriebenen Grundrechte der Bundesverfassung (BV), der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und gegebenenfalls der Kantonsverfassung (KV) zu Gebote. Bezüglich der Meinungsäusserungsfreiheit seien die Lehrkräfte grundsätzlich frei, sich zu Schulfragen zu äussern und dürften dabei auch eine kritische Haltung einnehmen. Auch im Bezug auf das Grundrecht der Pressefreiheit, welche das Recht verankert, seine Auffassungen und Meinungen durch das Mittel der Druckerpresse frei von staatlicher Beeinflussung bekannt zu geben, seien die Lehrkräfte grundsätzlich frei, sich zu Schulfragen zu äussern. Das Zuerkennen von Grundrechtsschutz heisse jedoch nicht, dass Grundrechte nicht beschränkt werden dürfen. Solche Beschränkungen seien prinzipiell zulässig, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen. Diese Beschränkungsvoraussetzungen seien prinzipiell auch für Sonderrechtsverhältnisse gültig. Nach der herrschenden Lehrmeinung müssen für eine Grundrechtseinschränkung auch zulasten von Beamten folgende Voraussetzungen erfüllt sein: - Die Grundrechtseinschränkung muss auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen; - sie muss überdies im öffentlichen Interesse liegen; und - den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren. Was das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage anbetrifft, so wird in diesem Zusammenhang regelmässig auf die Treuepflicht des Beamten hingewiesen. Zu dieser Treuepflicht führt Paul Richli aus, dass sie ein allgemeines Charakteristikum des öffentlichen Dienstrechtes sei. Da dieser Begriff äusserst unscharf sei, könne diese bedeutungsmässige Offenheit den Grundrechtsschutz in fragwürdiger Weise schmälern. Aus dieser Sicht sei deshalb zu fordern, dass die konkreten Grundrechtseinschränkungen ausformuliert werden, so dass die Verhaltungsbindungen klarer zutage treten und der Rechtsschutz an Substanz gewinnen kann. Ausser einer gesetzlichen Grundlage muss - wie bereits gesehen - für eine Grundrechtseinschränkung ein öffentliches Interesse nachgewiesen werden. Als solches öffentliches Interesse kann der "Schulfriede" genannt werden. Die Erreichung der Ausbildungs- und Bildungsziele kann wohl ernsthaft gefährdet werden, wenn in einem Schulhaus derartige Auseinandersetzungen entstehen, zu deren Auflösung oder Kontrolle ein Übermass an personellen und zeitlichen Ressourcen eingesetzt werden muss. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ist aber auch stets nach dem Preis für eine solche "Friedenssicherung" zu fragen. Dem öffentlichen Interesse an der Sicherung des "Schulfriedens" steht nämlich oftmals ein privates Interesse, in diesem Fall das Führen einer Redaktion und das damit verbundene Veröffentlichen von Leserbriefen, gegenüber. In einer demokratischen Gesellschaft kann die "Friedenssicherung" nicht einseitig zulasten einer in einem bestimmten Bereich engagierten Person gehen. Es haben sich vielmehr alle Beteiligten um ein Verhalten zu bemühen, welches auch diesen Einzelpersonen einen Entfaltungsspielraum belässt. Im Lichte dieser Erkenntnisse haben wir anschliessend ein Gespräch durchgeführt, an dem der Gemeindepräsident, die Präsidentin der Primar- und Realschulpflege, Vertreter der Lehrerschaft, der Schulhausvorsteher sowie Herr X teilnahmen. Anlässlich dieses Gespräches galt es insbesondere zu erörtern, was zu einer verantwortungsvollen Ausübung des Amtes als Redaktor gehört. Man konnte sich darauf einigen, dass die Ausübung des Amtes als Redaktor solange verantwortungsvoll ist, wie keine ehrverletzenden Äusserungen und keine dem Amtsgeheimnis unterliegenden Insiderwissen verbreitet werden. Ergebnis Die Angelegenheit konnte mit der Kooperation des Gemeinderates und des Petenten gütlich bereinigt werden; die Primar- und Realschulpflege sowie die Lehrerschaft konnten sich den Schlussfolgerungen des Gemeinderates anschliessen. 10. Schulpflege / Kindergarten und Elternbesuchsrecht Anliegen Frau X ist Mutter eines Sohnes, welcher in der Gemeinde Y den Kindergarten besucht. In diesem Kindergarten gilt grundsätzlich, dass Elternbesuche während der Kindergartenzeiten sehr erwünscht sind. Dies wurde den Eltern am Anfang des Semesters auch mitgeteilt. Um jedoch mit den Kindern in Ruhe eine gemeinsame Einführungsphase erleben zu können, beschlossen die Kindergärtnerinnen, während der ersten drei Wochen keine Elternbesuche zu gestatten. Dies aber wurde den Eltern irrtümlicherweise nicht mitgeteilt. Als nun Frau X in der ersten Semesterwoche von ihrem vermeintlichen Elternbesuchsrecht Gebrauch machen wollte, wurde sie von der anwesenden Kindergärtnerin über die Tatsache, dass während der ersten drei Wochen kein Elternbesuchsrecht besteht, aufgeklärt. Frau X hingegen beharrte auf ihrem Besuchsrecht, was zu mehreren Gesprächen zwischen ihr und einzelnen Mitgliedern der Schulpflege der Gemeinde Y führte. Anlässlich dieser Gespräche stellte die Schulpflege fest, dass zwischen Frau X und den Kindergärtnerinnen offenbar ein grosses Misstrauen herrscht. Damit sich das angespannte Verhältnis zwischen Frau X und den Kindergärtnerinnen nicht negativ auf den Unterricht auswirken konnte, verfügte die Schulpflege, dass Frau X ihre Elternbesuche künftig drei Tage zum voraus bei der Schulpflege anzumelden hat und dass sie bei ihren Besuchen jeweils von einem Schulpflegemitglied begleitet wird. Durch diese Verfügung fühlte sich Frau X sehr eingeschränkt, weshalb sie an den Ombudsman gelangte. Abklärungen Ich habe Frau X, ein Schulpflegemitglied der Gemeinde Y sowie ein Mitglied des Schulinspektorates zu einem gemeinsamen Gespräch eingeladen, mit der Absicht, eine gütliche Einigung zu erzielen. Im Verlaufe dieses Gespräches stellte sich heraus, dass die Schulpflege ihre Verfügung erlassen hat, ohne Frau X vorher anzuhören. Der Anspruch auf rechtliches Gehör - welcher zu den grundlegendsten Prinzipien des Verwaltungsrechts gehört und einerseits in § 13 des kantonalen Verwaltungsverfahrensgesetzes festgehalten ist, sich andererseits aber auch direkt aus Art. 4 BV ergibt - gebietet jedoch, dass dem oder der Betroffenen vor Erlass einer Verfügung Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird. Schon deshalb empfahl ich der Schulpflege die Aufhebung der Verfügung. Anschliessend wurde der Grundsatz der Verhältnismässigkeit angesprochen, welcher ebenfalls zu den Grundprinzipien des Verwaltungsrechts gehört. Nach diesem Grundsatz muss eine Verwaltungsmassnahme nicht nur geeignet sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen, sondern sie muss dafür auch notwendig sein, das heisst es darf kein milderes Mittel zur Verfügung stehen. Darüber hinaus muss die Verwaltungsmassnahme in einem vernünftigen Verhältnis zu den Freiheitsbeschränkungen stehen, die dem oder der Betroffenen auferlegt werden. Da eine Beschränkung des Besuchsrecht, wie sie bei Frau X verfügt wurde, eine doch recht einschneidende Massnahme ist, empfahl ich der Schulpflege auch aus diesem Grund, auf ihre Verfügung zurückzukommen. Selbstverständlich musste aber eine Lösung gefunden werden, damit sich das angespannte Verhältnis zwischen Frau X und den beiden Kindergärtnerinnen wieder entspannen kann. Diesbezüglich empfahl ich die Durchführung einer klärenden Besprechung zwischen Frau X, einem Mitglied der Schulpflege und den beiden Kindergärtnerinnen. Die anwesende Schulinspektorin erklärte sich daraufhin bereit, eine solche Besprechung zu organisieren und zu leiten. Ergebnis Die Angelegenheit konnte dank der Mithilfe aller Beteiligten gütlich bereinigt werden; die Schulpflege der Gemeinde Y hat ihre Verfügung, wonach Frau X ihr Elternbesuchsrecht nur noch beschränkt ausüben durfte, aufgehoben. Darüber hinaus fand ein klärendes Gespräch zwischen Frau X, einem Schulfplegemitglied der Gemeinde Y und den beiden Kindergärtnerinnen statt. | |