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Ombudsman; Jahresbericht 1996 |
7. Gemeinderat / Kantonale Abwassergebühren Anliegen Im November 1995 hat die Gemeinde zwei Petenten für das Jahr 1995 kantonale Abwassergebühren in Rechnung gestellt. Die Petenten weigerten sich unter Berufung auf ein in der Tagespresse veröffentlichtes Verwaltungsgerichtsurteil, die Rechnung zu bezahlen. Die Gemeinde hält demgegenüber mit einer Begründung, die im folgenden erörtert wird, an der Rechnungsstellung fest. Daraufhin wandten sich die Petenten an den Ombudsman. Abklärungen 1. Die Gemeinde hat die Rechnungen nicht in Form einer Verfügung eröffnet und ihnen insbesondere auch keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt. Das Schreiben der Petenten, in dem sie zum Ausdruck bringen, dass sie sich weigern, die Abwassergebühr zu bezahlen, wurde vom Gemeinderat nicht als förmliche Einsprache behandelt. Die Petenten haben lediglich ein vom Gemeindekassier unterzeichnetes Schreiben erhalten. Der Gemeinderat hat keinen beschwerdefähigen mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Einspracheentscheid gefällt, wie es im Gemeindegesetz vorgesehen ist. Bis dato hat demnach noch kein Fristenlauf begonnen, und die Rechnungen der Gemeinde sind noch nicht rechtskräftig geworden (§ 171 i, n, o sowie §§ 172 und 175 Gemeindegesetz). 2. Es ist unbestritten, dass die Liegenschaften der Petenten Landwirtschaftsbetriebe sind, die weder an die gemeindeeigene Wasserversorgung noch an das Kanalisationsnetz angeschlossen sind. 3. In inhaltlicher Hinsicht stellt der Gemeindekassier die Berechtigung zur Abwassergebührenerhebung in seinem Schreiben vom Dezember 1995 wie folgt dar: "Wir kennen zwei Arten von Kanalisationsgebühren. Die eine wird als Prozentsatz des Wasserzinses erhoben und dient zur Abdeckung des Unterhaltsaufwandes der Gemeindekanalisation. Da Ihre Liegenschaft nicht an diese angeschlossen ist, wird bei Ihnen diese Gebühr nicht erhoben, wie Sie aus unserer Rechnung ersehen können. Die zweite Gebühr wird vom Kanton erhoben. Er ermittelt die jährlichen Kapital- und Betriebskosten seiner Kläranlagen, legt sie auf die Anzahl Einwohner, beziehungsweise künftig auf den Trinkwasserverbrauch um, und stellt diese den Einwohnergemeinden in Rechnung. Da jedermann als Benützer des kantonalen und kommunalen Strassennetzes, der Schulen, Spitäler, Altersheime, der kantonalen und kommunalen Infrastruktur etc. zur Belastung der Kläranlagen beiträgt, ist er nach unserem Reglement beitragspflichtig." Die Gemeinde stützt sich dabei auf § 31 Abs. 1 ihres Abwasserreglementes mit folgendem Wortlaut: "Die vom Kanton der Gemeinde zur Deckung der Betriebs- und Unterhaltskosten seiner Abwasseranlagen in Rechnung gestellten jährlichen Gebühren werden pro Kopf der Bevölkerung weiterbelastet." 4. Das neue Gesetz über den Gewässerschutz vom 18. April 1994 ist am 1. Januar 1995 in Kraft getreten. In § 20 wird den Gemeinden eine Übergangsfrist zur Anpassung ihrer alten Abwasserreglemente an die neuen kantonalen Bestimmungen von 3 Jahren gewährt. Die Gemeinde hat noch kein neues Reglement erlassen. Somit gilt für den Zeitpunkt der Rechnungsstellung vom November 1995 das bisherige Reglement, welches sich auf das alte Abwassergesetz vom 22. April 1971 (AbwG) stützt. 5. Demzufolge treffen die folgenden Ausführungen des Verwaltungsgerichtes vom 21. Juni 1995 i.S. O gegen den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft und die Einwohnergemeinde L präzise zu: "2. b) Nach § 13 Abs. 1 und Abs. 3 AbwG erhebt der Kanton zur Deckung der Betriebs- und Unterhaltskosten seiner Abwasseranlagen von sämtlichen Gemeinden eine "jährliche Gebühr pro Kopf der Bevölkerung". Dies entspricht der in den §§ 6 und 12 AbwG festgelegten Aufgabenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden, wonach die Abwasserreinigung Sache des Kantons ist. Diese Pro-Kopf-Gebühr wird vom Kanton unabhängig davon erhoben, ob eine Gemeinde an eine Abwasserreinigungsanlage angeschlossen ist oder nicht. Es soll damit das Solidaritätsprinzip verwirklicht werden, wonach alle an den Kosten beteiligt werden. § 10 Abs. 3 AbwG ermächtigt die Gemeinden, zur Deckung der Betriebs- und Unterhaltskosten kantonaler Abwasseranlagen "angemessene Gebühren" zu erheben. Strittig ist im vorliegenden Verfahren die Rechtsnatur (Gebühr oder Steuer) der jährlich durch die Gemeinde L erhobenen Abwassergebühr. Weiter ist die damit zusammenhängende Frage zu prüfen, ob diese Abgabe von jedem Wasserbezüger verlangt werden kann oder nur dann, wenn ein Anschluss an die öffentliche Kanalisation besteht. a) Aus der Natur der Staatsleistungen lassen sich die öffentlichen Abgaben, die der Staat zur Bestreitung seiner Aufgaben benötigt, danach unterscheiden, ob der Staat eine dem einzelnen zurechenbare Leistung erbringt, oder aber, ob seine Leistung allen Staatsbürgern zugute kommt und daher als nicht zurechenbare Leistung zu bezeichnen ist. Danach lässt sich die Unterscheidung in Kausalabgaben und Steuern vornehmen (Klaus A. Vallender, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern und Stuttgart 1976, S. 29; M. Imboden/R.A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage, Basel und Stuttgart 1976, S. 29). Die Steuer ist eine Abgabe, die voraussetzungslos geschuldet ist. Sie ist nicht an eine Gegenleistung des Staates gebunden, sondern wird lediglich im Anschluss an einen bestimmten, in der Person des Pflichtigen erfüllten wirtschaftlichen Tatbestand erhoben. Die Steuer stellt einen Beitrag an die allgemeinen, dem Wohl der Gesamtheit dienenden Staatsaufgaben dar (Häfelin/Müller, a.a.O., S. 461 ff.). Sie wird als Zweck- oder Sondersteuer bezeichnet, wenn sie an die Erfüllung bestimmter Aufgaben gebunden ist und nicht dem allgemeinen Haushalt zufliesst. Die Gebühr stellt eine Gegenleistung des Bürgers dar; sie ist ein Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste Amtshandlung oder für die Benützung einer öffentlichen Anstalt. Dementsprechend wird zwischen Verwaltungs- und Benutzungsgebühr unterschieden (Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 110 B I; BGE 90 I 80; Vallender, a.a.O., S. 50 ff.). Schliesslich kommt in Form der sogenannten Gemengsteuer auch eine Mischform beider Abgabearten vor, indem die Gebühr mit einer Steuer zu einer einheitlichen Geldleistung verbunden ist (Häfelin/ Müller, a.a.O., S. 498). Die Unterscheidung in Steuern und Kausalabgaben stellt mithin kein lückenloses System dar, vielmehr kommen Zwischenformen vor. b) Der Kanton Basel-Landschaft stellt den Gemeinden die Jahreskosten der kantonalen Abwasseranlagen anteilmässig in Rechnung und zwar mit einem festen Betrag pro Gemeindeeinwohner. Dabei ist unerheblich, ob eine konkrete Liegenschaft tatsächlich an die Kanalisation angeschlossen ist oder nicht. Bei dem vom Kanton erhobenen Betrag handelt es sich somit um eine voraussetzungslos geschuldete Steuer, welche sich auf eine gesetzliche Grundlage, nämlich § 13 Abs. 1 AbwG stützt. Diese Bestimmung spricht ausdrücklich von einer Pro-Kopf-Gebühr. Gestützt auf § 10 Abs. 3 AbwG wurde an der Gemeindeversammlung von L vom 12. Dezember 1991 erstmals beschlossen, die vom Kanton erhobene Summe in Höhe eines durch die "Budgetversammlung" jeweils zu genehmigenden Betrages jedem Einwohner direkt zu belasten. Zu prüfen ist, ob die Gemeinde diese Vorgehensweise auf eine gesetzliche Grundlage abstützen kann. Geht man vom Wortlaut von § 10 Abs. 3 AbwG aus, so ist diesem zu entnehmen, dass die Gemeinden zur Deckung der Betriebs- und Unterhaltskosten kantonaler Abwasseranlagen eine "angemessene Gebühr" erheben können. Es besteht kein Grund, vom klaren Wortlaut dieser Bestimmung abzuweichen, wie das der Regierungsrat bei seinem Entscheid tat. Das Solidaritätsprinzip, das im Verhältnis Kanton/Gemeinde durch die Statuierung einer Pro-Kopf-Steuer zum Tragen kommt, kann nicht durch Analogie auf das Verhältnis Gemeinde/Bürger übertragen werden. Da die gesetzliche Regelung ausdrücklich eine Gebühr vorsieht, besteht dafür kein Raum. Die Gemeinden besitzen nicht die Kompetenz, eine Gebühr per Gemeindeversammlungsbeschluss zur Steuer umzuwandeln; entsprechend dem Gesetzmässigkeitsprinzip haben sie sich an die kantonalgesetzlichen Vorgaben zu halten. Für die Erhebung einer Zwecksteuer besteht keine Rechtsgrundlage. Bei der jährlichen "Rechnung für kantonale Abwassergebühr" der Gemeinde L kann es sich nur um eine Gebührenerhebung handeln. Nach obigen Ausführungen bedingt diese im Gegenzug die Erbringung einer Gegenleistung. Da in vorliegender Sache ein Kanalisationsanschluss fehlt, ist dies gerade nicht der Fall. Eine Abwassergebühr kann nur erhoben werden, wo ein Kanalisationsanschluss vorhanden ist. Daraus folgt, dass von den Beschwerdeführern zu Unrecht ein Beitrag an die kantonalen Abwassergebühren erhoben wurde." 6. Aus den Ausführungen des Verwaltungsgerichtes folgt, dass die Argumentation des Gemeindekassiers unhaltbar ist und die Gemeinde somit keine Rechtsgrundlage für die Rechnungsstellung vom November 1995 hat. Ergebnis 1. Ich empfehle dem Gemeinderat, die Rechnungen vom November 1995 zu annullieren bzw. zurückzuziehen. 2. Im weiteren verweise ich den Gemeinderat auf meine Ausführungen in Ziff. 1 und empfehle ihm, hinfort Abwassergebührenrechnungen etc. in Form einer Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen.
8. Gemeinderat / Lohnrückstufung Anliegen Die Petentin war ursprünglich Sachbearbeiterin auf dem Schulsekretariat. Faktisch hatte sie schon seit mehreren Jahren einen Grossteil der Aufgaben einer Abteilungsleiterin des Schulbüros wahrgenommen. Sie wurde deshalb vom Gemeinderat am 8. November 1994 rückwirkend per 1. Juli 1994 von der Lohnklasse 18 in Lohnklasse 14 befördert, weil die frühere Einstufung in krasser Weise der von ihr wahrgenommenen Verantwortung widersprach. Der Beschluss des Gemeinderates war mit der Auflage verbunden, dass die Einreihung von Frau X zum Zeitpunkt der formellen Besetzung der Stelle der Abteilungsleitung neu überprüft und mit einer Rückstufung verbunden werde, wenn sie die Stelle als Sekretärin/Sachbearbeiterin übernimmt. Der Gemeinderat wählte in der Folge einen Abteilungsleiter, der die Stelle anfangs Dezember 1995 antrat. Frau X wurde per 1. Januar 1996 in Lohnklasse 17 zurückgestuft. Sie bemängelt, dass die Rückstufung während ihrer krankheitsbedingten Abwesenheit via Lohnabrechnung erfolgte, ohne dass sie ein offizielles Schreiben erhielt, oder ein Lohngespräch stattfand, und obwohl sie den neuen Abteilungsleiter bis zu ihrer Kündigung per Ende März 1996 eingearbeitet hatte. Abklärungen Unbestrittenermassen hat Frau X über Jahre hinaus einen ausserordentlich grossen Einsatz für das Schulsekretariat geleistet und war lange Zeit krass unterbezahlt. Der Gemeinderat hat dieses Missverhältnis durch eine beschränkt rückwirkende Einstufung in Lohnklasse 14 teilweise korrigiert. Frau X hat sich nicht für die neue Stelle als Abteilungsleiterin beworben. Nach dem Stellenantritt des neuen Leiters anfangs Dezember 1995 traten erhebliche Spannungen auf. Frau X bemängelte insbesondere, dass sie statt der versprochenen Unterstützung und Entlastung nur noch einen Chef mehr erhielt. Sie fühlte sich in dieser Situation von ihrem vorgesetzten Gemeindeverwalter und dem Gemeindepräsidenten im Stich gelassen und kündigte deshalb per Ende März 1996. Eine Aussprache Mitte Januar 1996, an der von einer Lohnrückstufung nicht die Rede war, änderte am Kündigungsentschluss von Frau X nichts mehr. Meine weiteren Abklärungen haben ergeben, dass seitens des Gemeinderates keine Delegationsnorm erlassen wurde, wonach jemand anders als der Gesamtgemeinderat eine Rückstufung vornehmen kann. Schon aus formellen Gründen war die Lohnkürzung nicht zulässig. Im weiteren konnte anlässlich einer gemeinsamen Sitzung mit Frau X, dem Gesamtgemeinderat und der Schulpflegepräsidentin unter meiner Leitung geklärt werden, dass aus dem Gemeinderatsbeschluss vom 8. November 1994 nicht mit genügender Klarheit hervorging, auf welchen Zeitpunkt eine Rückstufung zulässig war. Insbesondere wurde für Frau X per 1. Januar 1996 kein neues Pflichtenheft erlassen. Frau X blieb für die Schulpflegepräsidentin faktisch noch bis zu ihrer Krankheit die kompetente Ansprechpartnerin als Stellenleiterin während der Übergangszeit bis Ende März 1996. Sie stand dem neuen Stellenleiter auch während ihrer Krankheit als Beraterin zur Verfügung. Der Gemeinderat verzichtete deshalb aus diesen Überlegungen und aus Billigkeitsgründen auf eine Lohnrückstufung vor dem 31. März 1996. Die gemeinsame Besprechung verschaffte Frau X insofern über den materiellen Aspekt hinaus Genugtuung, als zum Ausdruck kam, dass sie eine sehr motivierte und leistungsfähige Mitarbeiterin war, dass sie wegen der Führungsprobleme während der Übergangszeit und des daraus resultierenden Vertrauensverlustes sich zur Kündigung entschlossen hat. Aus meiner Sicht der Dinge ist es bedauerlich, dass zu einer beruflich sehr qualifizierten und persönlich wertvollen Mitarbeiterin nicht mehr Sorge getragen wurde. Ergebnis Die Petentin bleibt bis zum Abschluss des Arbeitsverhältnisses in Lohnklasse 14 eingestuft. | |