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Ombudsman; Jahresbericht 1995 |
6. Gemeinderat / Nachleistung der Familienzulage Anliegen Anfangs Januar 1995 erfuhr Frau Z, dass ihr ein Anspruch auf Kinderzulage seit der Geburt ihrer Tochter (27. Juni 1993) und auf Familienzulage seit ihrer Heirat (5. Juni 1985) zustehen würde. Sowohl für den Anspruch auf die Kinderzulage als auch für die Familienzulage erfüllt sie die gesetzlichen Voraussetzungen. Da Herr Z seit ihrer Heirat studierte, anschliessend an einer Dissertation arbeitete und zur Zeit Hausmann ist, kam und kommt Frau Z für den Unterhalt der Familie auf. Mit Schreiben vom 31.1.1995 gelangte sie mit ihrem Anliegen auf rückwirkende Auszahlung der Kinder- und Familienzulage an die Gemeinde X. Die Petentin wandte sich auch telefonisch sowohl an das Personalamt der Finanz- und Kirchendirektion (FKD), als auch an den Personaldienst der Erziehungs- und Kulturdirektion (EKD), um sich über die Frage der Verjährung ihres Anspruches zu informieren. Dieses beantwortete die Frage mit einer fünfjährigen Verjährungsfrist und jener mit einer einjährigen. Mit Datum vom 20.2.1995 teilte die Gemeinde der Petentin mit, dass ihr die Kinderzulage rückwirkend auf den Zeitpunkt der Geburt und die Familienzulage rückwirkend für die Jahre 1993 und 1994 ausbezahlt werden. Mit diesem Entscheid betreffend die Familienzulage und der für sie verwirrenden Auskünfte kann sich Frau Z nicht einverstanden erklären. Abklärungen Wir haben uns zur Abklärung der aufgeworfenen Problematik, insbesondere der Verjährung, mit folgenden Stellen in Verbindung gesetzt: Gemeinderat X, Personalamt der FKD, Personaldienst der EKD, Rechtsdienst des Regierungsrates. 1. Mit Schreiben vom 2.2.1995 der Gemeinde X erhielt die Petentin den Bescheid, dass ihr aufgrund der getätigten Abklärungen seitens der Gemeinde die Familienzulage rückwirkend auf zwei Jahre zustehe. Auf unsere schriftliche Anfrage vom 10.4.1995 an den Gemeinderat, weshalb die Petentin die Familienzulage nur für die Jahre 1993 und 1994 rückwirkend erhalte, nahm die nämliche Behörde mit Schreiben vom 25.4.1995 wie folgt Stellung: "Zur Auswahl stehen für die Beantwortung der in casu interessierenden Fragen speziell zwei kantonalrechtliche Bestimmungen, einerseits § 69 des Dekrets zum Beamtengesetz vom 17. Mai 1979 (Dekret), andererseits § 10 des Kinderzulagengesetzes vom 5. Juni 1978 (Kinderzulagengesetz). Die Artverwandtheit des Anspruchs auf Kinderzulage und des Anspruchs auf Familienzulage, beides gleichermassen sozial indizierte Ausgleichszahlungen der Familienlasten (und von der Leistungslohnzahlung durch die pauschalen Ansätze verschieden) legen es aufgrund der eingangs erwähnten Rechtsregel nahe, in bezug auf die Nachforderung nicht bezogener Zulagen auf § 10 Kinderzulagengesetz abzustellen." Stützt man sich auf § 10 des Kinderzulagengesetzes vom 5. Juni 1978 (SGS 838), wie dies durch die Gemeindebehörde geschehen ist, bleibt die Nachforderung nicht bezogener Zulagen auf die letzten zwei Jahre vor der Geltendmachung des Anspruchs beschränkt. Dieser Betrachtungsweise kann in keiner Weise zugestimmt werden. Die gesetzliche Grundlage für die Familien- und Kinderzulage findet sich in § 27 Abs. 1 lit. b des Beamtengesetzes vom 5. Juni 1978 (SGS 150) unter dem Titel Lohnwesen und § 70 Abs. 3 desselben Gesetzes. In bezug auf diese Sozialzulagen wird in § 60 Abs. 2 und § 62 Abs. 1 des Dekretes zum Beamtengesetz (SGS 150.1) einzig auf die §§ 4 - 7 und 9 des Kinderzulagengesetzes vom 5. Juni 1978 verwiesen, welche die Anspruchsberechtigung auf Kinderzulagen regeln. Da das vorliegende Arbeitsverhältnis gemäss § 3 des Kinderzulagengesetzes vom 5. Juni 1978 nicht diesem Gesetz unterstellt ist, geht es nicht an, sich bezüglich der Frage der Verjährung auf § 10 des Kinderzulagengesetzes - den der Gesetzgeber ausdrücklich nicht erwähnt hat - abzustützen. Anlässlich unserer telefonischen Abklärung beim Rechtsdienst des Regierungsrates wurde uns bekräftigt, dass bei der Frage der Verjährung des Anspruches auf § 69 des Beamtendekrets vom 17. Mai 1979 (SGS 150.1) abzustellen sei, welcher eine absolute Verjährungsfrist von fünf Jahren und eine relative von einem Jahr vorsieht. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es rechtlich in keiner Weise vertretbar ist, sich in bezug auf die Frage der Verjährung des Anspruchs auf Familien- und Kinderzulage auf § 10 des Kinderzulagengesetzes abzustützen. 2. Bezüglich der gegenüber der Petentin seitens des Personalamtes der FKD und des Personaldienstes der EKD unterschiedlich erteilten Auskünfte, betreffend Verjährungsfrist von einem bzw. fünf Jahren, scheint es uns unerlässlich, diese Frage anhand von § 69 Abs. 1 des Dekretes zum Beamtengesetz näher zu prüfen. Dieser lautet: "§ 69 Verjährung Vermögensrechtliche Ansprüche des Arbeitnehmers gegenüber dem Arbeitgeber aus dem Dienstverhältnis können innert eines Jahres, nachdem der Arbeitnehmer davon Kenntnis erhalten hat, spätestens aber vor Ablauf von 5 Jahren seit ihrer Entstehung geltend gemacht werden." Das Gesetz sieht einerseits eine relative, einjährige Verjährungsfrist und andererseits eine absolute, fünfjährige Verjährungsfrist vor. Erstere bedeutet, dass Rechte und Ansprüche, sobald sie bekannt sind, innerhalb eines Jahres geltend gemacht werden müssen. In jedem Fall tritt aber die Verjährung hinsichtlich der absoluten Frist nach fünf Jahren ein. Aufgrund unserer schriftlichen Anfrage beim Personalamt des Kantons Basel-Landschaft erläuterte uns dieses Amt die Handhabung der Verjährung des Anspruchs auf Nachzahlung der Familienzulage im Wesentlichen wie folgt: Die Verjährung stützt sich auf § 69 des Beamtendekrets, bei welchem eine absolute Verjährungsfrist von fünf Jahren vorgesehen ist. Demgemäss können vermögensrechtliche Ansprüche der Arbeitnehmerin gegenüber der Arbeitgeberin aus dem Dienstverhältnis innert eines Jahres, nachdem die Arbeitnehmerin davon Kenntnis erhalten hat, spätestens aber vor Ablauf von fünf Jahren seit ihrer Entstehung geltend gemacht werden. Bezüglich unserer telefonischen Anfrage an den Personaldienst der EKD teilte er uns mit, dass in der Regel die Familienzulage rückwirkend auf fünf Jahre ausbezahlt werde, da die Frage der Verjährung dieses Anspruches anhand von § 69 des Beamtendekretes beantwortet werden müsse. Nach unserer Auffassung kann auch analog auf die Regelung des Art. 128 Ziff. 3 OR verwiesen werden, welcher besagt, dass Forderungen der Arbeitnehmerin der fünfjährigen Verjährungsfrist unterliegen, wenn nicht - wie im Beamtendekret vorgesehen - ein zwingender Grund besteht, dass die einjährige Frist zum Zuge kommt. Unseres Erachtens kommt die kurze einjährige Frist nicht zum Tragen, da Frau Z erst im Januar 1995 durch den Gemeindeverwalter von ihrem Anspruch erfuhr. Es stellt sich somit die Frage, ob die Petentin vor diesem Hinweis von ihrem Anspruch wissen konnte. Im Dienst- und Besoldungsreglement der Gemeinde, welches ihr ausgehändigt worden war, findet sich in § 20 lediglich die Formulierung: "Die dem Staatspersonal gewährten generellen Reallohnerhöhungen und allfällige weitere Zulagen stehen auch den vollamtlichen Arbeitnehmern der Gemeinde zu." Wenn nicht davon ausgegangen werden kann, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bei ihrem Stellenantritt durch den Vorgesetzten oder durch Aushändigung eines Personalhandbuches genügend über einen allfälligen Anspruch auf Familienzulage unterrichtet wurden, stellt sich die Frage, welche höheren juristischen Kenntnisse des kantonalen Rechtes von einem Mitarbeiter oder einer Mitarbeiterin verlangt werden können, um über sämtliche Lohnbestandteile und deren Anspruchsvoraussetzung gemäss § 27 des Beamtengesetzes, sowie die komplexe Regelung der Verjährung informiert zu sein. Es ist somit festzuhalten, dass die Petentin die Familienzulage gestützt auf § 69 des Beamtendekretes rückwirkend auf fünf Jahre geltend machen kann. Ergebnis 1. Nach den oben aufgeführten Abklärungen empfehlen wir dem Gemeinderat, der Petentin die Familienzulage rückwirkend auf fünf Jahre auszubezahlen. 2. Dem Personalamt der Finanz- und Kirchendirektion empfehlen wir, für eine einheitliche Auskunftsregelung betreffend Verjährung von vermögensrechtlichen Ansprüchen bei den verschiedenen Personaldiensten besorgt zu sein. 7. Gemeinderat / Ferienentschädigung für Gemeindekassierin Anliegen Frau X ist nebenamtliche Gemeindekassierin. Sie bittet den Gemeinderat um eine jährliche Ferienentschädigung, weil während ihrer Ferien nie eine Stellvertretung eingesetzt wurde und sie deshalb die aufgestapelte Arbeit selber erledigen muss. Der Gemeinderat lehnt ab. Abklärungen Nach Rücksprache mit dem Gemeindepräsidenten und Einsichtnahme in die Akten komme ich bezüglich Ferienguthaben der Gemeindekassierin zu folgenden Feststellungen: Das Besoldungsreglement der Gemeinde legt im Anhang zum Besoldungsreglement die "Besoldungen und Entschädigungen inkl. Teuerungszulage (Stand 1.1.84) und Ferienentschädigung von 8%, per 1. Januar 1986. Ausnahme: Ferienentschädigung der Beamten gemäss Beamtengesetz" fest. Unbestrittenermassen sind der/die Gemeindeschreiber/in und der/die Gemeindekassier/in Beamte im Sinne dieses Reglementes. In einem Gemeindeversammlungsprotokoll, an welchem das Besoldungsreglement beraten und beschlossen wurde, steht: "Kassierin und Schreiberin erhalten die 8%ige Ferienentschädigung nicht, da ihre Ferien gemäss Beamtengesetz geregelt sind." Dies bedeutet, dass in den Entschädigungsansätzen gemäss des oben zitierten Anhanges in den Löhnen der Kassierin und der Schreiberin die 8%ige Ferienentschädigung nicht inbegriffen ist. Dies geht auch aus den weiteren Passagen des Gemeindeversammlungsprotokolls hervor, wonach u.a. in den Entschädigungen der Schulbusfahrerinnen 8% Ferienentschädigung inbegriffen ist. Gemäss § 18 des Besoldungsreglementes, welches rückwirkend auf den 1.1.86 in Kraft gesetzt wurde, hätte der Petentin also eine Ferienentschädigung gemäss § 23 des Dekretes zum Beamtengesetz vom 17.5.79 ausgerichtet werden müssen, nämlich 4/52 bis zum 50. Altersjahr, 5/52 bis zum 60. Altersjahr. Dies ist in der Folge unterblieben. Gemäss § 69 Abs. 1 des Dekretes verjähren die vermögensrechtlichen Ansprüche nach 5 Jahren. Die Petentin hat ihre Ansprüche mit eingeschriebenem Brief am 21.4.94 geltend gemacht. Sie hat somit rückwirkend einen Anspruch ab 21. April 1989. Für die vorhergehenden Jahre ab 1.1.86 sind die Ansprüche formellrechtlich verjährt. Im Ergebnis ist die Auszahlung für die Gemeinde sicher zumutbar. Die Petentin hat in den Jahren 1986 bis 1988 auf den Teuerungsausgleich verzichtet. Sie erhält für die Zurverfügungstellung eines Arbeitszimmers in ihrer Wohnung keine Entschädigung, und für die Zeit vom 1.1.86 bis 20.4.89 geht sie, aus Gründen der Verjährung, der reglementarisch festgelegten Ferienentschädigung verlustig. Es hat sich im weiteren die Frage gestellt, ob die Nachzahlung des Feriengeldes der Gemeindeversammlung zum Beschluss vorgelegt werden müsse. Dies ist nicht der Fall, da der Anspruch aufgrund eines von der Gemeindeversammlung beschlossenen Reglementes zu erfolgen hat. Der Gemeinderat wendet hier nur geltendes Recht an, was er eigentlich schon ab 1.1.86 hätte tun müssen. Anders gesagt, selbst wenn eine Gemeindeversammlung einen negativen Entscheid fällen würde, könnte die Petentin ihren Anspruch rechtlich dennoch ohne weiteres durchsetzen. Die Petentin hat befürchtet, wenn ein solcher Beschluss der Gemeindeversammlung unter einem Extratraktandum vorgelegt würde, so wäre dies für sie ein unangenehmes "Spiessrutenlaufen". Das "Spiessrutenlaufen" bleibt in diesem Fall dem Gemeinderat vorbehalten, der den von der Gemeindeversammlung gefassten Beschluss nicht vollzogen hat. Richtig ist zweifellos, wenn der Gemeinderat der Gemeindeversammlung im Rahmen der ordentlichen Jahresrechnungsablage den Nachtrag zur Kenntnis bringt und genehmigen lässt sowie das Versäumnis erläutert. Ergebnis Ich empfehle dem Gemeinderat, seiner Gemeindekassierin die Ferienguthaben im Sinne meiner Ausführungen rückwirkend für fünf Jahre auszubezahlen. 8. Personaldienst der Erziehungs- und Kulturdirektion / DAZ-Anrechnung bei Beförderung Anliegen Mit Schreiben vom 11. November 1994 ersuchte Herr X den Erziehungsdirektor um volle Anrechnung seiner Dienstzeit in bezug auf die Dienstalterszulage (DAZ). Von 1970 bis 1990 war Herr X Primarlehrer an der Mittel- und Unterstufe. Im Sommer 1990 wechselte er an die Realschule. In seinem ersten Dienstjahr an der Realschule (1990/1991) wurde Herr X als Primarlehrer (LK 13/8) eingestuft. Auf Antrag des Schulinspektorates Baselland erfolgte ab dem Schuljahr 1991/1992 eine Beförderung in die Lohnklasse eines Reallehrers (LK 12/7) mit DAZ-Datum 22.7.1979, vorbehaltlich des lückenlosen Besuches des restlichen Ausbildungsprogrammes des nächsten Reallehrerkurses. Bei dieser Beförderung wurden dem Petenten nur 2/3 seiner bisherigen Dienstjahre gemäss Lehrerfunktionskatalog angerechnet, was der damaligen Praxis entsprach. Herr X nahm im Jahre 1994 zur Kenntnis, dass ein Berufskollege ab dem 25.7.1994 ebenfalls in die Lohnklasse 12 eingestuft wurde, aber mit DAZ-Datum 13.4.1970 und der entsprechenden DAZ-Stufe 9, obwohl sie beide im Jahre 1970 ihre Arbeit als Primarlehrer in derselben Gemeinde aufgenommen hatten. Mit dieser neuen Regelung fühlte sich Herr X benachteiligt. Vom Personaldienst, welcher seinen Antrag auf Gleichstellung mit seinem Berufskollegen vom Erziehungsdirektor zur Prüfung und Beantwortung erhalten hatte, wurde ihm mitgeteilt, dass die Einstufung seines Berufskollegen mit voller Anrechnung der vorangegangenen Dienstjahre aufgrund einer inzwischen erfolgten Praxisänderung vorgenommen wurde. Da Veränderungen im Besoldungsbereich nie rückwirkend angewendet würden, könne seinem Begehren leider nicht entsprochen werden. Der Petent kann sich mit dieser aus seiner Sicht ungerechten Situation nicht abfinden. Abklärungen 1. Nachdem sich Herr X mit seinem Anliegen an uns gewandt hatte, gelangten wir mit Schreiben vom 15. Juni 1995 an den Personaldienst der Erziehungs- und Kulturdirektion und baten diesen um eine detaillierte schriftliche Darstellung der vorerwähnten Problematik. In ihrem Antwortschreiben erläuterte uns die nämliche Behörde ausführlich die Änderung der Beförderungspraxis (Verzicht auf eine DAZ-Rückstufung) und stellte anhand von analogen Beispielen dar, dass solche Änderungen nie rückwirkend wirksam werden. 2. Aufgrund unserer weiteren Abklärungen, unter Berücksichtigung der Rechtsprechung, stellt sich uns die Sach- und Rechtslage betreffend die Nicht-Rückwirkung der neuen Beförderungspraxis wie folgt dar: Die Beförderung von Herrn X stellt eine Verfügung dar, die unangefochten akzeptiert wurde und somit in formelle Rechtskraft erwachsen ist. Die Wiederaufnahme eines abgeschlossenen Verfahrens kann nur durch ein Wiedererwägungs- oder Revisionsverfahren erfolgen. Im vorliegenden Fall steht ein Wiedererwägungsgesuch offen, auf welches einzutreten ist, wenn sich die der ursprünglichen Verfügung zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten einer Partei wesentlich geändert hat. Die Änderung oder Aufhebung solcher Verfügungen wird in Lehre und Rechtsprechung als "Anpassung" bezeichnet. Mit der Praxisänderung des Personaldienstes im Schuljahr 1992/1993 wurde die Rechtslage von Herrn X in dem Sinne geändert, dass er im Vergleich zu seinen Arbeitskollegen, die zum Teil gleichzeitig oder zum Teil später als er befördert wurden, heute schlechter eingestuft ist. In der Regel bildet jedoch eine Praxisänderung keinen Grund, um rechtskräftige Verfügungen anzupassen, denn jede Änderung der Rechtslage schafft gewisse Rechtsungleichheiten. Eine nachträgliche Anpassung von rechtskräftigen Verfügungen kann nur auf die Fälle beschränkt werden, bei welchen eine krasse Rechtsungleichheit verhindert werden muss, ansonsten müssten alle Verfügungen, die unter altem Recht ergangen sind, angepasst werden. Der damit verbundene finanzielle und administrative Aufwand wäre immens. In einem Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 19. Juni 1991 wurde eine Lohndifferenz von 2'500 Franken pro Jahr, im Vergleich zu einem in einem anderen Zeitpunkt beförderten Arbeitskollegen, als vertretbar erachtet. Die neue Beförderungspraxis schafft für den Petenten sicherlich eine gewisse Rechtsungleichheit gegenüber seinen Arbeitskollegen, aber es kann dennoch nicht von einer krassen Ungleichbehandlung gesprochen werden. Ein Wiedererwägungsgesuch von Herrn X hätte aus all diesen Gründen, die sich auf die zitierte Rechtsprechung abstützen, keine Aussicht auf Erfolg. Wir raten deshalb Herrn X ab, ein diesbezügliches Verfahren in die Wege zu leiten. Ergebnis Im Sinne der vorgenannten Erwägungen kommen wir zum Schluss, dass der Anspruch des Petenten abgewiesen werden muss. | |