|
Ombudsman; Jahresbericht 1994 |
1. Zum Grundrecht auf Niederlassungsfreiheit Wohl nicht ganz zufällig wird der Ombudsman im zweiten Abschnitt der Kantonsverfassung unter dem Kapitel der Grundrechte erwähnt. Als Ombudsman habe ich mich gelegentlich auch mit elementaren Grundrechtsfragen zu befassen, z.B. mit der Niederlassungsfreiheit. Einige Beispiele aus der Praxis weisen darauf hin, dass man es in einigen Gemeinden - möglicherweise auch aus Gründen der Finanzknappheit in den Fürsorgekassen - mit dem Grundrecht auf Niederlassungsfreiheit nicht so ernst nehmen möchte. Jeder Schweizer kann sich an jedem Ort des Landes niederlassen (Art. 45 der Bundesverfassung). Dieses Grundrecht der Niederlassungsfreiheit spielt in einem demokratischen Verfassungsstaat eine grundlegende Rolle. Sie ist Voraussetzung für die Ausübung anderer Grundrechte. So kommt der Freizügigkeit beim Erwerb von Grundeigentum eine zentrale Rolle zu. Ohne Niederlassungsfreiheit würden die aus der Handels- und Gewerbefreiheit fliessenden Individualrechte der Berufswahl- und Berufsausübungsfreiheit erheblich eingeschränkt. Die Niederlassungsfreiheit ist auf das engste mit der Einführung eines liberalen Wirtschaftssystems im neunzehnten Jahrhundert verbunden, welches Freizügigkeit und Mobilität voraussetzt. Die Niederlassungsfreiheit wurde deshalb in unserer Bundesverfassung von 1848 - allerdings nur für Schweizerbürger/innen christlicher Konfession - interkantonal garantiert. Durch die 1874er Verfassung wurde der Bund auch für die Regelung der innerkantonalen Niederlassung zuständig. Die Möglichkeit des Entzuges der Niederlassung aus armenrechtlichen Gründen wurde damals eingeschränkt. 1920 führte ein Konkordat, dem sich seit 1967 alle Kantone angeschlossen haben, das Prinzip der wohnörtlichen Unterstützung ein. Erst aufgrund der parlamentarischen Initiative von Nationalrat Waldner (Birsfelden) fielen 1975 weitere verfassungsrechtliche Einschränkungsmöglichkeiten der Niederlassungsfreiheit weg. Der neue Art. 45 BV verankert die freie Wahl der Niederlassungsmöglichkeit für Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger sowie das Wohnsitzprinzip für die Fürsorge (siehe D. Ch. Dicke, Der Kommentar zur Bundesverfassung der Schweiz. Eidgenossenschaft vom 29.5.1974, Art. 45, und Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweiz. Bundesverfassung, 2. Aufl. Seite 70 ff). So unerlässlich die Niederlassungsfreiheit für unser Wirtschaftssystem ist, so schwer tut man sich gelegentlich mit ihr, wenn es um Fragen der fürsorgerischen Unterstützung geht. Unter Ziff 2 auf Seite 12 des besonderen Teiles erwähne ich eine Angelegenheit, in der ein Gemeinderat einem Schweizerbürger die Niederlassung verweigert hat, damit die Fürsorgekasse nicht belastet wird. Dieser Beschluss war bundes- und kantonsverfassungswidrig. Problematisch war zudem, dass der betroffene Schweizerbürger keine Verfügung mit Rechtsbelehrung erhalten hatte, die ihn auf die Beschwerdemöglichkeit hingewiesen hätte. Später, nachdem er auf der Gemeindeverwaltung auf meine Intervention hin angemeldet wurde, wurde ihm die fürsorgerische Unterstützung - ebenfalls ohne Verfügung und Rechtsmittelbelehrung - verweigert, mit dem Hinweis, die Gemeinde habe ihm Arbeit angeboten. Von offizieller fachärztlicher Seite war der betroffenen Person aber eine seelische Beeinträchtigung attestiert worden. Da er von der Fürsorgebehörde mit Ausnahme der Krankenkassenprämie - allerdings ohne Anerkennung einer Rechtspflicht - nicht unterstützt wurde, kam schliesslich auch der Vermieter in finanzielle Bedrängnis. Später wurde der bedürftige Mann - er hielt sich zwischenzeitlich in der Klinik auf - von der Gemeindeverwaltung, ohne dass er es gewusst oder gewollt hätte, wiederum ohne Verfügung und Rechtsmittelbelehrung aus der Einwohnerkontrolle abgemeldet. Dank meiner Vermittlung erklärte sich der Mann, welcher inzwischen eine IV-Rente erhält, bereit, seinem Vermieter nachträglich aus seiner IV-Rente den Mietzins zu bezahlen. Angesichts der Hartherzigkeit der Gemeindebehörden sah ich mich nicht dazu veranlasst, den betroffenen Mann zu bitten, der Fürsorgebehörde die Krankenkassenprämien zurückzuerstatten. Dadurch, dass die Gemeindebehörden nicht rechtmässig handelten, haben sie ihrer Gemeinde selber Schaden zugefügt. In eine ähnlich prekäre Situation geriet ein drogenabhängiger junger Mann, der sich zeitweise nicht in seiner Wohngemeinde aufhielt und von der Einwohnerkontrolle ohne sein Wissen und gegen seinen Willen abgemeldet wurde. Seine Papiere wurden der ausserkantonalen Heimatgemeinde zugestellt. Dies hatte unter anderem zur Folge, dass ihm für seinen Aufenthalt in einem hiesigen Wohnheim der viel höhere ausserkantonale Ansatz angerechnet wurde. In einem anderen Fall eines arbeitslosen Ausländers - hier geht es allerdings nicht um eine Frage der Niederlassungsfreiheit - meldete die Einwohnerkontrolle diesen ab. Eine andere Gemeinde verweigerte ihm die Anmeldung, was schliesslich zur Folge hatte, dass er seine Stempelpflicht nicht erfüllen konnte und er so zeitweise seines Anspruchs auf Arbeitslosenentschädigung verlustig ging. Solche Vorkommnisse erinnern an eine Geschichte von Meinrad Inglin, die unter dem Titel "Das gefrorene Herz" verfilmt wurde. Man könnte zuerst - aber nur zuerst - meinen, der Autor habe an das Herz des im Schnee erfrorenen Schirmflickers gedacht, der zwischen den Gemeinden Vorderau und Hinterau hin und her geschoben wurde, um sich die Beerdigungskosten zu sparen. 2. Öffentlichkeitsarbeit und Fachtagungen Im Hinblick auf den Anschluss des Laufentals ans Baselbiet hatte ich im März des Berichtsjahres die Ehre, die Ombudsman-Institution den Behörden aus dem Laufental vorzustellen. Die Gemeindeverwaltungen haben zuhanden ihrer Einwohner/innen neues Informationsmaterial erhalten. Auf Anfrage hatte ich Gelegenheit, einigen Gymnasialklassen die Aufgaben des Ombudsmans - mit Rollenspielen - im Rahmen des staatskundlichen Unterrichtes näherzubringen. Auf Einladung der Arbeitsgemeinschaft der Kranken- und Invalidenselbsthilfe Region Basel (AKI) durfte ich einen "Behördenschulungskurs für Behinderte" durchführen. Vom 16. - 18. Juni 1994 fand die vierte "Table ronde avec les ombudsmen européens" in Lissabon statt. Mit dem Ombudsman des Kantons Basel-Stadt, Andreas Nabholz, pflege ich einen regelmässigen Erfahrungsaustausch, was insbesondere auch der gegenseitigen informellen beschränkten "Stellvertretung" zugute kommt. Die Subkommission 4 der landrätlichen Geschäftsprüfungskommission wurde diesbezüglich informiert, insbesondere auch darüber, dass die GPK des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt über dieses Vorgehen ins Bild gesetzt wurde und es positiv zur Kenntnis genommen hat. Die parlamentarisch gewählten Ombudsleute des Kantons und der Stadt Zürich, des Kantons Basel-Stadt und der Stadt Winterthur trafen sich in Liestal und Zürich zum Erfahrungsaustausch. Am 27. Mai 1994 durfte ich als Gast an der Konferenz der kantonalen Vormundschaftsbehörden teilnehmen, die sich unter anderem im Hinblick auf die geplante Revision des Vormundschaftsrechts auch intensiv mit Fachfragen auseinandersetzte. Innerhalb einer Arbeitsgruppe hatte ich Gelegenheit, mündlich einige Anmerkungen zum Vormundschaftswesen aus meinem Erfahrungsalltag zur Diskussion zu stellen, Bemerkungen, die natürlich nur punktueller und provisorischer Natur sein können: a) Das Wort "Vormundschaft" oder "bevormunden" löst bei vielen Menschen Unbehagen aus. Unterschwellig schwingt im Volksbewusstsein noch die Bedeutung des "Vogtes" mit. In der kantonalen Vollziehungsverordnung zum Bundesgesetz betreffend die zivilrechtlichen Verhältnisse der Niedergelassenen und Aufenthalter vom 25. Juni 1891 (SGS 211.4) ist in § 3 die Rede vom "Vogtsregister". In der jüngsten Revision des Zivilprozessrechtes ist die Bezeichnung "Gerichtsstand Bevogteter" (§ 21 ZPO, SGS 211) in der Revision vom 14. Dezember 1994 nun glücklicherweise durch den Ausdruck "Gerichtsstand bevormundeter Personen" ersetzt worden. Ich frage mich aber, ob angesichts der belastenden Bedeutung nicht durchgängig eine ganz neue Wortwahl gesucht werden sollte, etwa statt "Vormundschaftswesen" neu "Betreuungswesen". b) In diesem Zusammenhang ist auch zu erwähnen, dass für einige betroffene Personen die Publikation einer Vormundschaft oder Beistandschaft im Amtsblatt ausgrenzend wirkt. c) Ein anderes Problem, das meinen Klienten gelegentlich zu schaffen macht, ist organisatorischer Art. Erste Aufsichtsinstanz im Vormundschaftswesen des Kantons Basel-Landschaft ist das Statthalteramt. Dieses ist im Volksbewusstsein stark von seiner Hauptaufgabe als Strafuntersuchungsbehörde geprägt. Etwas weniger bekannt ist es als Vollzugsinstanz (z.B. bei Mietausweisungen) und durch seine Zuständigkeit bei der fürsorgerischen Freiheitsentziehung. Ich muss feststellen, dass bei aller Recht- und Verhältnismässigkeit und Sorgfalt, mit der die Statthalterämter mit sehr qualifizierten Mitarbeiter/innen arbeiten, das blosse Nebeneinander der erwähnten Funktionen bei betroffenen Personen Ängste auslösen kann. Eine Entflechtung der Funktionen der Statthalterämter würde vertrauensbildend wirken. d) Ein eigener Problemkreis stellt - insbesondere im Bereich von Kindesschutzmassnahmen - manchmal für Alleinerziehende und Fürsorgeabhängige die Zahl der verschiedenen Instanzen, Institutionen bzw. Verfahren dar. Nach dem Erfahrungssatz, dass ein Problem selten allein kommt, verstricken sich betroffene Personen manchmal in eigentlichen Sekundärkonflikten mit Behörden etc. (Vormundschaftsbehörde, Fürsorgebehörde, Schulpflege, Kinderpsychologischer Dienst, Pflegeeltern, Heime, diverse Beschwerdeinstanzen). e) Peter Noll hat in seiner Gesetzgebungslehre (Hamburg 1973) das Postulat aufgestellt, Gesetze systematisch einer Erfolgskontrolle zu unterwerfen. Juristen und Verwaltungsstellen ist dieses Postulat noch wenig vertraut, im Gegensatz zu den Naturwissenschaftern, die schon längst erkannt haben, dass der Wissensfortschritt methodisch auf Verifikation und Falsifikation beruht. Auch im Bereich des Vormundschaftswesens sollte meines Erachtens ein weiterer Schritt in diese Richtung getan werden, indem das statistische Material noch besser aufgearbeitet und bereitgestellt wird und empirische Langzeituntersuchungen ausgewählter Einzelschicksale an die Hand genommen werden (z.B. Erfolg/Misserfolg des Entzugs der elterlichen Gewalt, Obhutsentzug, Heimplazierungen, Plazierungen in Pflegefamilien etc.). Theoriebildung und Erfahrungswissen scheinen mir in diesem Rechtsgebiet im Vergleich zu anderen nicht sehr weit entwickelt zu sein. | |