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Ombudsman; Jahresbericht 1992 |
Am Rande Europas: Einige Anmerkungen zur Institution des Ombudsman Der Ombudsman des Kantons Basel-Stadt und ich hatten die angenehme Pflicht, an der Ombudsman Konferenz in Madrid teilnehmen zu dürfen. Sie wurde im Rahmen einer Konferenz der KSZE-Staaten, zu welchen die Schweiz auch gehört, durchgeführt. Ziel der Tagung war unter anderem, die jüngeren osteuropäischen Demokratien mit der Institution des parlamentarisch gewählten Ombudsman, die in vielfältigen Formen in westlichen Rechtsstaaten ausgeprägt wurde, bekannt zu machen. Das Thesenpapier zum aussergerichtlichen Schutz der Menschenrechte, das von den Konferenzteilnehmern und -teilnehmerinnen verabschiedet wurde, dürfte auch in unseren Längen- und Breitengraden nicht ohne Bedeutung sein, verfügen doch erst die Stadt und der Kanton Zürich, die Kantone Basel-Stadt und Baselland und seit Frühjahr 1992 die Stadt Winterthur über einen Ombudsman. Das Thesenpapier im Wortlaut: "1. Die Ombudsman-Institution ist eines der wichtigen Instrumente zum Schutze der Menschenrechte. 2. Die Ombudsman-Idee entwickelte sich seit ihrem erfolgreichen Start in Skandinavien in ganz Europa und hat sowohl Bedeutung für die Länder mit langer parlamentarischer Demokratietradition, wie auch für die Länder, die erst kürzlich ihre demokratische Freiheit erlangt haben. 3. Es gibt verschiedene Institutionen zum Schutze der Menschenrechte und zum Schutze vor Ungerechtigkeiten seitens der öffentlichen Verwaltung. Es gibt einige andere Institutionen, die ohne in eine Konkurrenz zur Ombudsman-Institution oder zum Petitionsausschuss des Parlamentes zu treten, ähnliche oder ergänzende Aufgaben erfüllen. 4. In jedem Land ist wichtig: a) Die Ombudsman-Institution muss mit parlamentarischer Demokratie zwingend verbunden sein. b) Die Dienste des Ombudsman müssen frei zugänglich sein für alle Bürgerinnen und Bürger, die eine Beschwerde gegen die öffentliche Verwaltung oder eine Verletzung der Menschenrechte geltend machen wollen. c) Die Funktionen des Ombudsman sollten auf gesetzlicher oder verfassungsrechtlicher Grundlage beruhen. d) Der Ombudsman muss völlig unabhängig von der öffentlichen Verwaltung sein. e) Die Ergebnisse der Untersuchungen des Ombudsman und seine Empfehlungen sind mit Respekt und Verantwortungsbewusstsein entgegenzunehmen. f) Idealerweise sollte kein Zweig der öffentlichen Verwaltung vom Wirkungsbereich des Ombudsman ausgenommen werden. 5. Neben seiner Hauptaufgabe, Beschwerden zu untersuchen und im Falle berechtigter Beanstandungen für faire Korrekturen zu sorgen, sollte der Ombudsman auch auf generelle Fehlerquellen hinweisen, die zu Ungerechtigkeiten führen, damit die Fehler und Unbilligkeiten sich nicht wiederholen. Der Ombudsman kann auch Gesetzesänderungen empfehlen, doch liegt es an Regierung und Parlament, diese zu verwirklichen. Ähnlich ist es, wenn der Ombudsman Korrekturen empfiehlt. Dann liegt es auch an der Dienststelle, die den Fehler begangen hat, entsprechende Verbesserungen vorzunehmen. 6. Der Ombudsman muss entsprechend ausgestattet sein, um seinen Pflichten nachkommen und jede Beschwerde behandeln zu können. 7. Das Ombudsman-Büro sollte genügend bekannt sein, damit alle Bürgerinnen und Bürger wissen, woher sie Hilfe bekommen können. Dazu sollten nicht nur die Medien, sondern auch die Regierung und das Parlament beitragen. 8. Ein Ombudsman sollte im Laufe der Zeit die Regierung überzeugen können, dass sie die Bevölkerung öffentlich über ihre Rechte in allgemeinen und speziellen Bereichen aufzuklären hat, welchen Dienstleistungsstandard die Bevölkerung erwarten darf, und wo sie sich beschweren kann, wenn die Erwartungen nicht erfüllt werden. 9. Der Ombudsman bleibt einsam in der Bewältigung seiner Aufgabe. Es ist deshalb wichtig, dass sich Ombudsleute treffen, Erfahrungsaustausch pflegen und voneinander lernen können. Wir unterstützen die Initiativen zur Entwicklung internationaler Beziehungen unter Ombudsleuten in Europa und jetzt auch in Südamerika, die unter anderem zur Schaffung nationaler Ombudsman-Institutionen führen. 10. Die Konferenz sieht die Aufgabe eines neu zu schaffenden europäischen Ombudsman in der Koordination und in keinem Falle in der Beschrän- kung der Verantwortlichkeiten nationaler Ombudsleute in Europa. Sie verfolgt mit Interesse die Erarbeitung eines solchen Konzepts." (Übersetzung aus dem Englischen von Andreas Nabholz) Es ist verständlich, dass im Zeitalter des westeuropäischen Zusammenschlusses auch die Idee der europäischen Ombudsman-Institution (These 10) stark ins Blickfeld rückt. Begrüssenswert ist, dass dabei eine Beschränkung der Verantwortlichkeiten der nationalen Ombudsleute ausser Frage steht. Ich zweifle aber, ob den betroffenen Bürgern und Bürgerinnen durch eine neue zentrale Institution gedient ist angesichts der Forderung, dass gerade im Ombudsman-Wesen der Bürgernähe oberste Priorität zukommen muss. Ich werfe diese allgemeine Frage auf, weil sie auch auf nationaler Ebene von Bedeutung ist. Der Entwurf für ein Bundesgesetz für einen schweizerischen Ombudsman ruht ja seit Jahren und vielleicht noch längere Zeit in einer Bundesratsschublade. Einen Diskussionsanstoss, ob das Ombudsman-Wesen nicht von unten nach oben entwickelt werden könnte, scheint mir in dieser Phase prüfenswert. Im Hinblick auf eine internationale Ombudsman Konferenz in Wien, an der ich nicht teilnehmen konnte, habe ich zur Rolle des "local Ombudsman" fünf diesbezügliche - selbstverständlich diskussionsbedürftige - Thesen entwickelt: "Fünf Thesen zum 'local Ombudsman" 1. Die Institution des parlamentarisch, durch die Landsgemeinde oder das Volk gewählten Ombudsman ist zu fördern. 2. Er repräsentiert das Staatswesen nicht in der Form der klassischen Gewalten, die bei den betroffenen Personen wegen ihres oft hoheitlichen Auftretens und Handelns Ängste auslösen und sie hindern, ihre bürgerliche Mündigkeit voll wahrzunehmen. Der lokale Ombudsman ist besonders geeignet, dieses Gefälle zwischen staatlicher Autorität und Bürgern, Bürgerinnen auszugleichen. Er fördert damit die Mündigkeit, die Selbstverantwortlichkeit und das gute Verhältnis zwischen Bürgern, Bürgerinnen und Staat. 3. Beim lokalen Ombudsman ist die Schwellenangst wesentlich geringer als beim nationalen. Der direkte persönliche Kontakt ist die Regel, der schriftliche Verkehr - mit dem einige betroffene Personen besondere Mühe bekunden - fällt praktisch ausser Betracht. Der lokale Ombudsman hört die betroffenen Personen persönlich an. Der nationale Ombudsman ist in der Regel persönlich nicht ansprechbar, sondern seine Arbeit wird von einem Mitarbeiter- oder Mitarbeiterinnenstab vorbereitet bzw. erledigt. 4. Durch die ganz persönliche Sach- und Rechtskenntnis der einzelnen Angelegenheiten hat der Ombudsman auch gegenüber den Behörden eine grössere Durchsetzungskraft. Der lokale Ombudsman tritt auch gegenüber den Behörden nicht autoritär auf, sondern als überzeugender Vermittler. Er trägt damit ganz persönlich durch sein Auftreten bei Beamten, Beamtinnen und Behörden zu einem bürgerfreundlichen Klima bei. 5. Der lokale Ombudsman als Ansprechpartner oder -partnerin berät die betroffenen Personen in kantonalen (departementalen, distriktalen, regionalen) und nationalen Belangen. Wo noch keine übergeordnete kantonale etc. oder nationale Ombudsman-Institution vorhanden ist, können die übergeordneten Gebietskörperschaften sich bereit erklären, sich durch die lokalen Ombudsleute im Einzelfall überprüfen zu lassen. Die schweizerische Bundesversammlung könnte also einen städtischen oder kantonalen Ombudsman ermächtigen, sich der Bundesangelegenheiten bei betroffenen Einwohnern und Einwohnerinnen seines Gebietes anzunehmen, diese zu beraten, mit den entsprechenden Bundesstellen die Angelegenheiten zu besprechen und ihnen Empfehlungen abzugeben; alles verbunden mit Akteneinsichtsrecht und Pflicht auf Auskunftserteilung plus jährliche Berichterstattungen an die übergeordnete Instanz." Akteneinsicht in Gerichtsakten Zusammen mit dem Obergericht und dem Datenschutzbeauftragten konnten im Zusammenhang mit der Prüfung eines konkreten Anliegens einige Grundsätze für die Akteneinsicht erarbeitet werden. Sehr positiv nimmt sich dabei die liberale und bürgerfreundliche Praxis des Obergerichtes aus: "Wir sind der Ansicht, dass die Akteneinsichtsverweigerungsgründe restriktiv zu interpretieren sind." (Ziffer 2). Der vom Obergericht verfasste, vom Datenschutzbeauftragten und mir gebilligten, Text lautet: "1. Als Massstab für das Einsichtsrecht des Ombudsman dient das Einsichtsrecht des die Dienste des Ombudsman in Anspruch nehmenden Bürgers. Um diesen angemessen beraten zu können, hat der Ombudsman in gleichem Umfang Einsicht in die Gerichtsakten wie der ratsuchende Bürger selber. Aus der Tatsache, dass § 2 lit. d des Gesetzes über den Ombudsman den Wirkungsbereich des Ombudsman bezüglich der richterlichen Behörden auf die Justizverwaltung oder den zeitlichen Ablauf der Justizverfahren beschränkt, folgt u.E. keine Beschränkung des Akteneinsichtsrechtes auf einen engeren Bereich, da unter Umständen auch zur Prüfung von diesbezüglichen Rügen Hintergrundwissen erforderlich ist. Der Ombudsman erachtet es als wesentlich für die Beratung der ratsuchenden Personen, dass er das Umfeld, in dem das Problem, das sie ihm vortragen, sich abgespielt hat, kennt. 2. Das Akteneinsichtsrecht der an Gerichtsverfahren beteiligten Personen ist grosszügig zu handhaben. Die Schranken dieses Akteneinsichtsrechtes richten sich nach § 19 des Datenschutzgesetzes. Wir sind der Ansicht, dass die Akteneinsichtsverweigerungsgründe restriktiv zu interpretieren sind, d.h. im Zweifel zugunsten der einsichtsuchenden Partei zu entscheiden ist, insbesondere sollte vom Einsichtsverweigerungsgrund gemäss § 19 lit. b Datenschutzgesetz (Einsichtsverweigerung mit Rücksicht auf die Interessen der um Einsicht ersuchenden Person) zurückhaltend Gebrauch gemacht werden, dies auch in Zusammenhang mit über die betreffende Partei erstellten Gutachten. 3. Wird einer gesuchstellenden Partei die Einsicht in Akten verweigert, muss, wenn sie auf dem Einsichtsrecht besteht, ihr gegenüber eine schriftliche Verfügung erlassen werden. Diese ist u.E. in entsprechender Anwendung von § 27 des Datenschutzgesetzes i.V. mit § 27 ff des Verwaltungsverfahrensgesetzes und § 8 der Verordnung über die Akteneinsicht und Aktenherausgabe mit Beschwerde an das Obergericht weiterziehbar. 4. Dem Ombudsman ist unter Umständen, wenn es ihm erforderlich erscheint, auch Einsicht in Verfahrensakten des Ratsuchenden zu gewähren, in welche dieser selber keine Einsicht hat. Über die Erforderlichkeit einer solchen Einsichtnahme sind zwischen dem Ombudsman und dem Präsidenten des betroffenen Gerichts vorher Gespräche zu führen. Solche Gespräche sind auch zu führen, wenn der Ombudsman abweichend vom Gerichtspräsidenten eine Gewährung von Akteneinsicht an den Ratsuchenden in die ihm vorenthaltenen Akten bzw. die Bekanntgabe von deren Inhalt als gerechtfertigt erachtet. Eine Wiedererwägung einer Akteneinsichtsverweigerungsverfügung erscheint uns unter den gleichen Voraussetzungen zulässig wie bei Verwaltungsakten (vgl. dazu Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 41/VIII = S. 255 und Rhinow/Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband Nr. 41/VIII = S. 127 ff), da diese Verfügung ihrer Rechtsnatur nach einen Verwaltungsakt darstellt. Können der Ombudsman und der betroffene Gerichtspräsident keine Einigung erzielen, so ist der Obergerichtspräsident bzw. die ao. Obergerichtspräsidentin in die Gespräche einzubeziehen." | |