Ombudsman; Jahresbericht 1991

Zur Inhaltsübersicht (Jahresbericht 1991)

Zur Übersicht Ombudsman

4. Regierungsrat / Grundsätze für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen für Asylbewerber/innen, Empfehlung

Anliegen

Anfangs März 1991 und später wandten sich einige Asylbewerber/innen, zum Teil durch Anwälte vertreten, mit der Bitte an mich zu prüfen, ob ihnen vom Kanton Basel-Landschaft eine Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen gemäss Artikel 13 Buchstabe f der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO) erteilt werden könne. Bevor ich mich zur Abklärung der individuellen Anliegen anschicke, sind die regierungsrätlichen Rechtsgrundlagen für die Erteilung oder Ablehnung der Bewilligungen zu überprüfen.

Abklärungen

I.

Ausgangspunkt ist das Kreisschreiben des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) vom 30. Dezember 1989, wonach in Zukunft vier unterschiedlichen Kategorien von Asylbewerber/innen Aufenthaltsbewilligungen gemäss Artikel 13 Buchstabe f BVO erteilt werden konnten, sofern bezüglich ihres Verhaltens nichts dagegen spricht, wenn sie

1. ihr Gesuch vor dem 31. Dezember 1986 eingereicht haben, sofern der Ehegatte und alle gemeinsamen, minderjährigen Kinder seit diesem Datum in der Schweiz weilen;

2. ihr Gesuch bis zum 31. Dezember 1985 eingereicht haben und deren Ehegatte und alle minderjährigen Kinder seit mindestens sechs Monaten in der Schweiz weilen;

3. ihr Gesuch bis zum 31. Dezember 1985 eingereicht haben, verheiratet sind und ihr Ehegatte ebenfalls seit dieser Zeit in der Schweiz weilt;

4. ihr Gesuch vor dem 31. Dezember 1984 eingereicht haben, unabhängig von den Familienverhältnissen.

In der Folge spreche ich der Einfachheit halber von der ersten bis vierten Kategorie. Im Zeitpunkt der Rechtskraft dieses Kreisschreibens, am 30. Dezember 1989, musste die erste Kategorie von Bewerber/innen bereits drei Jahre, die zweite und dritte Kategorie bereits vier Jahre und die vierte Kategorie fünf Jahre in der Schweiz geweilt haben.

Am 21. Dezember 1990 erliess das EJPD am selben Datum zwei Kreisschreiben, ein erstes Kreisschreiben, geltend für den Zeitraum vom 21. Dezember 1990 bis zum 31. März 1991, und ein zweites Kreisschreiben für den Zeitraum ab dem 1. April 1991.

Im ersten Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 hiess es: "In seiner Botschaft vom 25. April 1990 zum Bundesbeschluss über das Asylverfahren hat der Bundesrat ausdrücklich festgehalten, dass das Inkrafttreten des neuen Rechtes zu keinen unbilligen Situationen führen solle und dass aus diesem Grunde unter bestimmten Voraussetzungen Abweichungen vom geltenden Recht möglich seien. In diesem Sinne und um einen Abschluss der unternommenen Aktion zu erreichen, kann allen Gesuchstellern, die ein Asylgesuch bis zum 31. Dezember 1986 eingereicht haben und die sich legal in der Schweiz aufhalten, auf Antrag des Kantons, ungeachtet ihrer Familienverhältnisse, eine Aufenthaltsbewilligung gestützt auf Artikel 13 Buchstabe f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO) erteilt werden.

Wie bis anhin hat der Kanton den Integrationsgrad zu prüfen. Die massgebenden Beurteilungskriterien sind namentlich: eine geregelte Arbeit, keine oder bloss unwesentliche Fürsorgeabhängigkeit, kein Anlass zu schweren Klagen und keine gerichtliche Verurteilung. Die Gesuchsteller, deren Gesuch endgültig abgewiesen wurde, haben die Schweiz zu verlassen, wenn der Kanton nicht bereit ist, eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Alle Fälle müssen bis zum 31. März 1991 behandelt sein."

Das EJPD hat dem Kanton Basel-Landschaft ebenso wie andern Kantonen eine Fristerstreckung für die Erledigung dieser Fälle erteilt.

Verglichen mit dem alten Kreisschreiben vom 30. Dezember 1989, aufgeschlüsselt nach den vier Kategorien, ergibt sich per Stichtag für das neue Kreisschreiben folgende Situation:

Mindestanwesenheitsdauer, damit eine Bewilligung gemäss Artikel 13 Bst. f BVO erteilt werden kann.

Das EJPD hatte also, indem es im ersten Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 nicht mehr nach den vier Kategorien differenzierte, im Lichte des Artikels 17 Absatz 2 des Dringlichen Bundesbeschlusses über das Asylverfahren vom 22. Juni 1990 (AVB), welches gleichentags in Kraft trat, das alte Kreisschreiben vom 30. Dezember 1989 per 21. Dezember 1990 a jour gebracht. Auch wenn das EJPD nicht mehr nach den vier Kategorien differenzierte, so lassen sich doch zum Zweck der Bewertung die Auswirkungen auf die vier verschiedenen Kategorien vergleichen. Dies ist deswegen wichtig, weil in RRB Nr. 377 vom 29. Januar 1991 das erste Kreisschreiben in einem fulminanten Plädoyer als nicht anwendbar erklärt wurde, weil es aus zwei Gründen "völlig inakzeptabel" sei (RRB Nr. 377, S. 5 unten).

In der regierungsrätlichen Begründung hiess es:

Erstens: "Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung wird gröblich verletzt: galten bis zum 20. Dezember 1990 die früheren, strengeren Kriterien (v.a. für Alleinstehende, die ihr Gesuch vor dem 31. Dezember 1984 eingereicht haben mussten), so werden diese im Rahmen der Aktion wesentlich erleichtert (um dann für alle Gesuche ab dem 1. Januar 1987 wieder massiv verschärft zu werden). Im Extremfall hängt der Entscheid davon ab, ob er am 20. Dezember 1990 oder einen Tag später getroffen wurde!" (RRB Nr. 377, Seite 6 oben).

Die Behauptung: "Galten bis zum 20. Dezember 1990 die früheren, strengeren Kriterien (v.a. für Alleinstehende, die ihr Gesuch vor dem 31. Dezember 1984 eingereicht haben mussten), so werden diese im Rahmen der Aktion wesentlich erleichtert ..." ist falsch. Nicht "vor allem", sondern nur für die vierte Kategorie sieht das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 eine Erleichterung vor, wie aus der obigen Tabelle klar hervorgeht. Die erste Kategorie fährt sogar schlechter, immer gemessen per Anfangsdatum der erstmaligen Inkraftsetzung der beiden Kreisschreiben. Dieses Vergleichsdatum ist das einzig faire. Die Anwendung des ersten Kreisschreibens vom 21. Dezember 1990 führte also für die zweite und dritte Kategorie nicht zu einer Rechtsungleichheit, die erste Kategorie erfährt sogar eine Schlechterstellung. Dies ist aber wegen der Vierjahresfrist, welche in Artikel 17 Absatz 2 AVB festgelegt ist, hinzunehmen. Lediglich die vierte Kategorie wird bessergestellt, indem sie per 21. Dezember 1990 ein Jahr weniger lang in der Schweiz verweilt haben musste als per Stichtag 30. Dezember 1989. Durch das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 wurde das Gebot der Rechtsgleichheit also bezüglich der ersten drei Kategorien überhaupt nicht und bezüglich der vierten Kategorie nicht gröblich verletzt. Das Argument: "Im Extremfall hängt der Entscheid davon ab, ob er am 20. Dezember 1990 oder einen Tag später getroffen wurde!" ist unsachlich. Es ging dem Verfasser dieses RRB wohl nicht darum, die schlechtere Stellung der vierten Kategorie von Bewerbern und Bewerberinnen bis zum 20. Dezember 1990 zu bedauern. Bei Neuregelungen, die ab einem bestimmten Fixdatum gelten, zum Beispiel bei der Neuregelung einer Steuer ab einem bestimmten Fixdatum, sind unter Umständen harte Einschnitte hinzunehmen.

Wie ist RRB Nr. 377 dazu gelangt, das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 als "völlig inakzeptabel" zu bezeichnen und mit welchen Mitteln ist er zu diesem Ergebnis gelangt?

Aufgrund von RRB Nr. 158 vom 15. Januar 1991 bestand ein interner Auftrag: "Die JPMD wird beauftragt, dem Regierungsrat bis zum 29. Januar 1991 Vorschläge für die Lösung des Problems Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen, aufgrund der neuesten Entwicklungen im Asylwesen zu unterbreiten. Aufgrund der neuesten Entwicklung ist eine restriktive Lösung ins Auge zu fassen."

Bekanntlich trat am 22. Juni 1990 der Dringliche Bundesbeschluss über das Asylverfahren (AVB) in Kraft. Artikel 17 Absatz 2 sieht folgende Neuregelung vor: "Ist das Gesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden, so kann der Kanton einem ihm zugewiesenen Gesuchsteller eine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung erteilen".

In RRB Nr. 377 wird gefragt, wie dieser Artikel 17 Absatz 2 AVB zu interpretieren sei. Es werden drei Interpretationshilfen angeboten.

a) Artikel 17 Absatz 2 AVB sei "im Lichte dieses - zwar etwas verwirrend abgefassten - Kreisschreibens" zu interpretieren (RRB Nr. 377, Seite 3 unten). Auffällig ist, dass hier das zweite Kreisschreiben gemeint ist, welches seine Wirkung erst ab dem 1. April 1991 entfaltet. Das erste Kreisschreiben wird zur Interpretation von Artikel 17 Absatz 2 gar nicht erst beigezogen. Im weitern fällt auf, dass ein "etwas verwirrend" abgefasstes Kreisschreiben gerade Licht auf Artikel 17 Absatz 2 werfen soll. So, als ob man die Sonne im Lichte des Mondes und erst noch eines bewölkten betrachten müsste. In der Regel werden untergeordnete Rechtssätze im Lichte höherer Rechtssätze oder allgemeiner Rechtsprinzipien erläutert, aus deren historischem Zusammenhang, Sinn, systematischer Einordnung etc. ausgelegt.

Indem RRB Nr. 377 den Artikel 17 Absatz 2 lediglich im "Lichte" des zweiten Kreisschreibens interpretiert, hat er das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 bereits beiläufig ausgebotet.

Deshalb wird gar nicht in Betracht gezogen, weshalb das EJPD ein erstes Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 erlassen hat. Bereits am 19. September 1990 hat das EJPD den Fremdenpolizeichefs der Kantone mitgeteilt:

"Der Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 25. April 1990 zum vorerwähnten Beschluss (nämlich dem AVB) ausdrücklich festgehalten, dass die Einführung des neuen Rechtes zu keinen unbilligen Lösungen führen solle, und deshalb Ausnahmen unabdingbar seien. Es ist somit angezeigt, das Verfahren für Asylbewerber, die ihr Gesuch vor dem 1. Januar 1987 eingereicht haben, zu präzisieren.

Unser Departement beabsichtigt, bis zum 31. Dezember 1990 an den im revidierten Kreisschreiben (vom 30. Dezember 1989) aufgestellten Kriterien festzuhalten. Der Delegierte für das Flüchtlingswesen, das Bundesamt für Ausländerfragen und der Beschwerdedienst werden somit die anfangs Jahr begonnene Aktion fortsetzen und in diesen Fällen Ihre Stellungnahme einholen. Dieses Vorgehen wird uns erlauben, vom alten zum neuen Recht überzugehen und dabei weiterhin zur gewünschten Sanierung im Asylbereich beizutragen.

Im Herbst werden die zuständigen Eidgenössischen Behörden über die im Verlaufe des Jahres durchgeführte Aktion Bilanz ziehen und das Verfahren und die Kriterien, die in Zukunft anzuwenden sind, festlegen." (gezeichnet, der Generalsekretär des EJPD).

Genau Ende Herbst, am 21. Dezember 1990, legte das EJPD fest, wie in Zukunft vorzugehen ist (a propos "in Zukunft" siehe die unhaltbaren Argumente des Regierungsrates vom 27. August 1991, die ich weiter auf Seite 24 unten widerlege). Damit nahm er inhaltlich eindeutig eine Nachdatierung der Stichtage des alten Kreisschreibens vor, allerdings ohne nach den vier Kategorien zu differenzieren.

Ich habe in meinen Eingaben auch klar dargestellt, dass nach meinen Erkenntnissen das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 gerade die Funktion hatte, "dass die Einführung des neuen Rechtes zu keinen unbilligen Lösungen führen solle und deshalb Ausnahmen unabdingbar seien". Ich habe zu diesem Zwecke auf die Botschaft des Bundesrates zum AVB verwiesen und erläutert, dass dieser Dringliche Bundesbeschluss nur im Gegenzug zur Zusicherung des Bundesrates gefasst wurde, das Versprechen bezüglich des parlamentarischen Vorstosses Wick einzulösen. Der Regierungsrat hat zu diesen meinen Ausführungen nie Stellung bezogen. Er hat sie insbesondere nicht widerlegt. Ich meinerseits habe gegenüber dem Leiter des Rechtsdienstes, Dr. Feigenwinter, eine weitestgehende diesbezügliche Konzession gemacht, indem ich gegenüber ihm feststellte, dass kein/e Asylbewerber/in einen Anspruch zur Handhabung des ersten Kreisschreibens vom 21. Dezember 1990 haben könne. Aber der Regierungsrat könnte dazu beitragen, das politische Versprechen des Bundesrates als getreuer Eidgenosse einzulösen, da die Vollzugskompetenz beim Kanton liegt.

b) RRB Nr. 377 verweist im weitern auf den unveröffentlichten Bundesgerichtsentscheid i.S. V.C. gegen EJPD vom 29. August 1989, um nur die ausserordentlich restriktive Seite von Artikel 17 Absatz 2 AVB zu rechtfertigen. Dabei ist zu beachten, dass das Eidgenössische Parlament seinen Dringlichen Bundesbeschluss im Vertrauen auf die Botschaft des Bundesrates, dass das neue Recht zu keinen unbilligen Lösungen führen solle und deshalb Ausnahmen unabdingbar seien, zu einem viel späteren Zeitpunkt gefasst hat als dem 29. August 1989, dem Datum dieses Bundesgerichtsentscheides. Artikel 17 Absatz 2 AVB konnte also nicht bloss gemäss der äusserst restriktiven Praxis des Bundesgerichtes vom 29. August 1989 betrachtet werden.

c) Auch die Auskünfte, die das JPMD beim EJPD eingeholt hat, betreffen nur die eine Hälfte der Wahrheit von Artikel 17 Absatz 2 des AVB, nämlich wie sie sich in der restriktiven Praxis des zweiten Kreisschreibens vom 21. Dezember 1990 niedergeschlagen hat, welches per 1. April 1991 zur Anwendung kam. In diesem Zusammenhang wird ebenfalls ein Rekursentscheid aus dem Jahre 1989 zitiert: Rekursentscheid 89/6560 (RRB Nr. 377, Seite 4 unten).

Damit habe ich nachgewiesen, dass das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 nicht "völlig inakzeptabel" war, weil damit die Rechtsgleichheit nicht "gröblich verletzt" wurde (RRB Nr. 377, Seite 5/6). Im weitern ist es unzulässig, dass Artikel 17 Absatz 2 des AVB ausschliesslich auf seinen restriktiven Gehalt reduziert wurde, der sich im zweiten Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 niedergeschlagen hat. Mit Artikel 17 Absatz 2 war auch ein Versprechen des Bundesrates einzulösen.

Zweitens: In RRB Nr. 377, Seite 5/6 heisst es, dass aus einem zweiten Grund das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 "völlig inakzeptabel" sei. Es wird ausgeführt, dass sich im Kanton Basel-Landschaft noch rund 380 Personen aufhalten, die ihr Gesuch vor dem 31. Dezember 1986 eingereicht haben. "Namentlich die Unterbringungsprobleme würden damit massiv verschärft!" Wegen des Familiennachzuges könnte sich die Zahl von 380 Personen noch deutlich erhöhen.

Ich habe dem Regierungsrat anlässlich meiner Vorsprache am 12. März 1991 die Zahlen unterbreitet, die ich bei der Fremdenpolizei erhoben habe. Die Liste vom 8. März 1991 umfasste 335 Personen. Darunter waren bereits 105 Personen aufgeführt, die bereits zu den Nachzüglern zu rechnen sind. Diese Zahl wurde mir nie widerlegt.

Die mir später vom Regierungsrat vorgelegten Zahlen gemäss der sogenannten Aargauer Lösung (Anwendung des ersten Kreisschreibens vom 21. Dezember 1990 im Kanton Aargau) gingen von einer Ausgangsgrösse von 310 Personen aus (RRB Nr. 1431 vom 30. April 1991, Seite 3 unten). War die Abnahme dieser Zahlen erklärlich, so war für mich unverständlich, wie Regierungsrat Stöckli an der besagten Sitzung aussagen konnte, er hätte mit dem Basler Polizeidirektor Schnyder Kontakt aufgenommen, und dort würde man verfahren wie im Kanton Basel-Landschaft. Meine Erkundigungen, die ich an der gemeinsamen Besprechung dargelegt hatte, lauteten aber anders. Der Dienstchef der Basler Fremdenpolizei, Herr Hammel, hatte mir am Morgen des 12. März 1991 telefonisch mitgeteilt, dass das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 im Kanton Basel-Stadt ohne interne kantonale Weisungen angewendet werde. Unter der Herrschaft des alten Kreisschreibens vom 30. Dezember 1989 seien ca. 1'200 Fälle erledigt worden. Gemäss erstem Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 ca. 350 Personen (plus Familiennachzug). Von der Aargauer Fremdenpolizei, von welcher das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 ebenfalls angewendet wurde, habe ich am selben Morgen die folgenden Zahlen erhalten und dem Gesamtregierungsrat vorgetragen: 920 Personen (plus Nachzügler) kommen im Kanton Aargau potentiell in Frage für die Erteilung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung. Der Kanton Aargau hat ca. doppelt soviele Einwohner wie der Kanton Basel-Landschaft.

Aufgrund der Zusicherung, dass geprüft werde, ob im Kanton Basel-Landschaft das Aargauer Modell angewandt werde, hatte ich keinen Grund, weitere kritische Untersuchungen anzustellen, die sich aufgrund der obigen Ausführungen aufgedrängt hätten.

Im Anschluss an das gemeinsame Gespräch vom 12. März 1991 liess der Regierungsrat überprüfen, ob im Kanton Basel-Landschaft das oben zitierte Aargauer Modell hätte angewendet werden können. Die Hochrechnungen ergaben, dass im Kanton Basel-Landschaft 250 Asylbewerber und ca. 250 Nachzügler in den Genuss einer Aufenthaltsbewilligung hätten gelangen können. Dies sind vergleichsweise weniger Personen als diejenigen, welche im Kanton Basel-Stadt und Aargau gemäss meinen damaligen telefonischen Erkundigungen die Aufenthaltsbewilligung erhalten hätten. Zudem, und dies habe ich auch in meiner Eingabe vom 13. Mai 1991 gerügt, wurde bei der Zählung der 250 Personen auf ein "potentielles Fürsorgerisiko", also auf eine sehr vage Grösse, abgestellt. Im ersten Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 wird unter anderem aber als massgebendes Kriterium für den Integrationsgrad darauf abgestellt, ob "keine oder bloss eine unwesentliche Fürsorgeabhängigkeit" besteht, damit dieses Kreisschreiben angewendet werden kann. Ich habe in derselben Eingabe den Regierungsrat angefragt, weswegen er nicht mindestens jene Personen aufnehme, die "kein potentielles Fürsorgerisiko darstellen". Die Frage blieb unbeantwortet.

Diese Ausführungen können hier nur diesen Zweck haben aufzuzeigen, dass sehr wohl eine differenzierte, verhältnismässige Anwendung des ersten Kreisschreibens vom 21. Dezember 1990 möglich gewesen wäre. Stattdessen wurden im RRB Nr. 377 die Zahlen wohl zu hoch veranschlagt und im RRB Nr.1431 ein "potentielles Fürsorgerisiko" zugrundegelegt, sodass das Unterbringungsproblem "massiv verschärft" erscheinen musste. Aufgrund meiner Abklärungen und der Quervergleiche mit den Kantonen Basel-Stadt und Aargau gelange ich deshalb zur Auffassung, dass eine differenzierte Anwendung des ersten Kreisschreibens vom 21. Dezember 1990 vielleicht nicht einfach akzeptabel, aber nicht "völlig inakzeptabel" gewesen wäre.

Zusammenfassend komme ich zum Ergebnis, dass der Regierungsrat jedenfalls in rechtlicher Hinsicht den Beweis schuldig geblieben ist, dass das erste Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 nicht angewendet werden kann.

Fortsetzung

Back to Top