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Ombudsman; Jahresbericht 1989 |
1. September 1989: Beginn der Amtstätigkeit Seit dem 1. September 1989 sind die Türen des Büros des Ombudsman Baselland für unsere Bevölkerung geöffnet. Unser Büro liegt am Bahnhofplatz 3a in Liestal, an einer diskreten, mit den öffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbaren Lage. Bis Ende 1989 wurden mir rund hundert Anliegen vorgebracht. Ich habe etwa ebensoviele Auskünfte erteilt. In meiner Arbeit wurde ich von zwei Mitarbeiterinnen mit einem Teilzeitpensum, Frau Margrit Ledergerber und Frau Eleonore Zoller, unterstützt, für deren Einsatz in der ersten strengen Aufbauphase ich herzlich danke.
2. Zur Geschichte des Ombudsman Baselland Am 1. Oktober 1973 reichte Landrat Dr. Roger Blum eine Motion zur Einführung des Ombudsman ein. An der Sitzung vom 14. März 1974 erklärte sich der Regierungsrat bereit, den Vorstoss in der Form des Postulates entgegenzunehmen. Das Postulat wurde mit 41 zu 22 Stimmen vom Landrat an die Regierung überwiesen. Das überwiesene Postulat wurde daraufhin im Zusammenhang mit der Totalrevision der Staatsverfassung weiter behandelt. Unter dem Titel "Demokratiereform" erstellte die vom Regierungsrat eingesetzte Prospektivkommission am 31. März 1977 ihren Zwischenbericht. Sie gelangte zu folgenden Schlüssen: a) Die Institution des Ombudsman ist für den Kanton und die Gemeinden einzuführen. Die Kommission erachtet die Notwendigkeit dieser Einrichtung auch für unseren Kanton als gegeben. b) Es bestehen zwar auch andere Mittel um die Stellung des Bürgers gegenüber der Verwaltung zu verbessern. Keines weist jedoch die gleiche "Erfolgs-Chance" auf, die vom Ombudman aufgrund der gemachten Erfahrungen im Ausland und in der Stadt Zürich erwartet werden dürfen. c) Bei Durchführung einer Totalrevision oder einer vorgängigen Teilrevision der Staatsverfassung ist der Ombudman im Verfassungsrecht in prägnanter Form zu verankern. Im "Verfassungsentwurf 1979" hatte der Regierungsrat die Empfehlungen der Prospektivkommission übernommen und den Ombudsman in die Verfassung eingebettet. Er brachte aber deutlich zum Ausdruck, dass er der Institution des Ombudsman ablehnend gegenüberstehe, und dass das Volk in einer Grundabstimmung vorweg über seine Einführung entscheiden solle. Die Sachkommission 3 des Verfassungsrates beantragte dem Plenum darauf hin, den Ombudman nicht in die Verfassung aufzunehmen. Der Verfassungsrat folgte aber den Anträgen der Sachkommission 3 nicht und beschloss mit 37 zu 30 Stimmen die Einführung des Ombudsman und beauftragte sie, die §§ 86 und 87 des Verfassungsentwurfs zu beraten und dem Plenum Antrag zu stellen. Am 10. Dezember 1981 beschloss der Verfassungsrat, den Ombudsman gemäss den Bestimmungen des regierungsrätlichen Vorentwurfes in die Verfassung aufzunehmen. Damit wurde erstmals in der Schweiz der Ombudsman auf Verfassungsstufe verankert. Seine Nennung im § 10 der Verfassung, im zweiten Abschnitt "Persönliche Rechte und Pflichten", ortet seine grundlegende Aufgabe im Bereich der Menschen- und Grundrechte. Die Stellung des Ombudman ergibt sich grundsätzlich aus seinem systematischen Ort im 5. Abschnitt der Verfassung: Nach den 3 klassischen Gewalten, dem Landrat, dem Regierungsrat mitsamt der Verwaltung und den Gerichten, weist sie ihm den 4. Platz zu. Damit ist seine Unabhängigkeit, ungeachtet seiner Verantwortung gegenüber dem Parlament, hervorgehoben. Er ist keine neue 4. Gewalt, sondern eine neue Kraft, die ihren Auftrag gewaltlos erfüllt. Am 26. Februar 1984 haben die Stimmberechtigten mit 40'444 zu 31'211 Stimmen sich in einer Vorwegabstimmung über die Kantonsverfassung für den Ombudsman Baselland ausgesprochen. Dabei haben die beiden Bezirke im oberen Baselbiet den Ombudsman knapp abgelehnt, die Unterbaselbieter hingegen haben seiner Einführung zugestimmt. Am 4. November 1984 schliesslich wurde die gesamte Verfassung vom Baselbieter Souverän angenommen. Sie trat am 1. Januar 1987 in Kraft. Aufgrund der Kantonsverfassung beschloss der Landrat am 23. Juli 1988 das Gesetz über den Ombudsman, das in der Volksabstimmung vom 25. September 1988 gutgeheissen wurde. Auch hier zeigte sich dasselbe ablehnende Bild im oberen Baselbiet. Trotz dieser ablehnenden Haltung der Oberbaselbieter, haben bis Ende 1989 die Einwohnerinnen und Einwohner aus dem Oberbaselbiet wider Erwarten, im Verhältnis zu ihrer Bevölkerungszahl, überproportional (siehe Statistik) von der Dienstleistung des Ombudsman Gebrauch gemacht. Am 27. April 1989 wurde der erste Ombudsman auf Antrag der 13köpfigen Spezialkommission für die erste Amtsdauer bis zum 31. März 1990 gewählt. Da der Landrat den Amtsbeginn des Ombudsman bei seiner Wahl nicht beschlossen hatte, deklarierte ihn Landratspräsidentin Margot Hunziker anlässlich der Anlobung auf Antrag des Präsidenten der Spezialkommission, Heinrich Kellerhals, per 1. September 1989.
3. Bezeichnung des Ombudsman und seine Hauptaufgaben Ich habe von Anfang an auf die schwerfällige Bezeichnung "Ombudman des Kantons Basel-Landschaft" verzichtet und den Namen "Ombudsman Baselland" gewählt, obwohl dies der noch geltenden eidgenössischen und kantonalen offiziellen Sprachregelung widerspricht. Aus zwei Gründen: Erstens soll die Sprache des Ombudsman, und das betrifft auch die Namensgebung, möglichst einfach und volksnah sein. Zum andern soll die Bezeichnung auch zum Ausdruck bringen, dass der Ombudsman nicht bloss für Angelegenheiten, die den Kanton im engeren Sinn, d.h. die kantonale Verwaltung, betreffen, sondern umfassend bis hinab auf Gemeindestufe zuständig ist. Ein solch umfassender Wirkungsbereich ist in der Schweiz erstmalig. Im Kanton Zürich sind die Aufgaben auf den Ombudsman der Stadt Zürich und den kantonalzürcherischen Ombudsman aufgeteilt. Vom Wirkungsbereich des Ombudsman Basel-Stadt sind die Gemeinden Riehen und Bettingen ausgenommen. Die Hauptaufgaben des Ombudsman sind in der Verfassung festgehalten und im Gesetz näher konkretisiert: a) In erster Linie wirkt er auf ein gütliches Einvernehmen hin. Er tut dies indem er über die Rechtmässigkeit, Korrektheit und Zweckmässigkeit der Verwaltung in Kanton und Gemeinden sowie der Justizverfahren wacht und dabei die Verwaltung inklusive Justizverwaltung zu bürgerfreundlichem Verhalten anregt und vor ungerechtfertigten Vorwürfen schützt. b) Im weitern orientiert und berät er Einwohnerinnen und Einwohner. c) Und schliesslich übt er gegenüber der Verwaltung auch eine Kontrollfunktion aus. Einerseits präventiv, indem Behörden und Verwaltung um seine Existenz und auch seine Möglichkeit der Ueberprüfung - auch weit zurückliegender - Verwaltungsakte wissen. Andererseits indem er das nicht einer vollen Ueberprüfung zugänglicher Verwaltungshandeln namentlich in den Ermessensbereichen tatsächlich überprüft. Er kann in diesem Zusammenhang auf Mängel des geltenden Rechtes hinweisen und Verbesserungsvorschläge anbringen.
Im engen Zusammenhang mit den Aufgaben des Ombudsman steht das Verfahren, das gesetzlich nur rudimentär geregelt ist. a) Der Ombudsman wird auf Ersuchen einer interessierten Person tätig. In der Praxis der ersten Monate hat sich gezeigt, dass die meisten Personen unser Büro zuerst telefonisch kontaktieren. Weniger häufig sind schriftliche Eingaben. Eher selten sind direkte, unangemeldete Besuche. Zuerst wird kurz durch meine Mitarbeiterinnen oder durch mich abgeklärt, ob die Angelegenheit in meinen Wirkungsbereich fällt. b) Ist dies der Fall, und ist mehr als eine telefonische Beratung nötig, so lade ich die interessierten Personen zu einer ca. einstündigen Besprechung ein. Sie werden gebeten, alle ihr Anliegen betreffenden Unterlagen mitzubringen. c) Der erste Schritt besteht darin, die betroffene Person sich frei äussern zu lassen und ihr unvoreingenommen zuzuhören. Oft empfindet sie es als eine Wohltat, dass ihr jemand erst einmal richtig zuhört und dass sie selbst nach langem Abwägen ihr Anliegen überhaupt vorzubringen wagt. Oftmals sind die Vorbringen mit heftigen Emotionen der Wut aber auch der Trauer verbunden. Bei sehr alten und tiefen Verletzungen der Persönlichkeit und des Rechtsempfindens sind oft weitere Besprechungen nötig. d)Anschliessend stelle ich, wenn nötig, ergänzende Fragen zum Sachverhalt und formuliere im Einvernehmen mit der betroffenen Person möglichst präzise ihr Anliegen. Bei einigen Anliegen genügt meine Aktennotiz, bei anderen erstelle ich ein eigentliches, von der betroffenen Person unterzeichnetes Protokoll, welches als Basis für die weitere Bearbeitung dient. e) Im Einverständnis mit der betroffenen Person schlage ich nun, wenn eine Beratung und Anleitung zum selbständigen Handeln nicht ausreicht, einen oder mehrere der folgenden Wege ein: aa) Einholung ergänzender mündlicher, telefonischer oder schriftlicher Auskünfte inkl. Aktenbeizug zur weiteren Abklärung des Sachverhaltes bei der betroffenen Behörde oder Amtsstelle. bb) Besprechung der Angelegenheit mit den zuständigen Instanzen. cc) Einholung einer eigentlichen schriftlichen Stellungnahme der zuständigen Instanzen. In diesen Fällen richte ich mich immer an die unmittelbar involvierte Behörde, Amtsstelle, die Sachbearbeiterin oder den Sachbearbeiter. Das Gesetz sieht keinen Dienstweg vor oder die Bezeichung einer mir gegenüber verantwortlichen Informationsstelle seitens der Behörden, Dienststellen etc.. Im Zusammenhang mit einer konkreten Abklärung habe ich einen Dienststellenleiter auf die Untauglichkeit einer solchen internen Weisung aufmerksam gemacht. Als Ombudsman brauche ich keine geschönten Auskünfte. Wo wirklich gearbeitet wird, macht man Fehler. Ihr Eingeständnis macht unser demokratisches Staatswesen menschlich. Behörden- und Verwaltungsmitglieder dürfen auf meine Fairness vertrauen. Solches Vertrauen wirkt sich positiv auf das Verhältnis der Verwaltung zu Bürgerinnen und Bürgern aus. Ein angstfreier Dialog wirkt überdies befreiend zum Finden gesetzlich zulässiger, aber nicht gängiger Lösungen, und dieses Potential liegt auf allen, auch den untersten Stufen, brach. dd) Nicht vorgesehen im Gesetz ist die gemeinsame Besprechung. Mit Zustimmung beider Seiten habe ich diesen Weg der Vermittlung bei solchen Angelegenheiten gewählt, wo zum Beispiel die neue Sach- und Rechtslage von den betroffenen Personen akzeptiert wurde, aber die Art und Weise des Vorgehens persönlich verletzend war (siehe Anliegen Nr. 7). f) Im Gesetz sind mehrere Formen der Erledigung einer Angelegenheit vorgesehen: aa) Das Erteilen von Rat für das weitere Vorgehen. In der Statistik sind diese Anliegen nur aufgeführt, wenn eingehende Besprechungen der Angelegenheit nötig waren. Also nicht das Erteilen blosser Auskünfte oder kurze telefonische Beratungen. Je nach dem Grad der Selbständigkeit handelt die betroffene Person selbst, oder ich unterstütze sie bei ihrem weiteren Vorgehen. bb) Erledigung durch eigentlichen schriftlichen Schlussbericht. Seine Form lehnt sich im Aufbau an Gerichtsentscheide an, weicht aber dennoch erheblich von ihnen ab. Im Ergebnis liegt kein Dispositiv (Verfügung) vor, in der autoritativ die Rechtslage festgesetzt wird, die etwa mit der üblichen Formel eingeleitet wird: "Es wird erkannt ...". Obwohl ich mich in der Beurteilung am geltenden Recht orientiere, bin ich mir meines subjektiv beschränkten Standpunktes bewusst und verfasse den Bericht in Ichform. Ich lasse auch durchblicken, dass die betroffenen Personen und die involvierten Amtsstellen zum Ergebnis massgeblich beigetragen haben. Der Bericht orientiert sich vom Inhalt her somit eher am Modell des Vergleichs, insbesondere wenn er in eine Empfehlung mündet. cc) Wie bereits erwähnt, hat sich die Lösung von bestimmten Konflikten durch das gemeinsame Gespräch bewährt. Je nach Bedarf wird das Ergebnis am Schluss durch eine mündliche Zusammenfassung oder ergänzend durch einen an alle Seiten verschickten Bericht festgehalten.
5. Kontakte zu Berufskollegen, Teilnahme an der Europäischen Ombudsman-Tagung Ich hatte auf Einladung Gelegenheit, mich mit dem Stadtzürcher Ombudsman, Dr. Jacques Vontobel, eingehend für meine zukünftige Tätigkeit beraten zu lassen. Für seine wertvollen Ratschläge danke ich ihm ganz herzlich. Er wurde ja bekanntlich auch beratend für die Einrichtung der Institution des Ombudsman in unserem Kanton beigezogen. Seit Aufnahme meiner Arbeit treffe ich mich monatlich einmal mit dem Ombudsman von Basel-Stadt, Andreas Nabholz, abwechselnd einmal in der Stadt, das andere Mal auf der Landschaft. Dieser regelmässige Erfahrungsaustausch ist sehr wertvoll. Noch vor Amtsantritt habe ich an der Europäischen Ombudsman-Tagung vom 16./17. Juni 1989 in Meersburg teilgenommen. Das Hauptthema der Tagung war: Das Verhältnis zwischen Ombudsman und Petitionsausschüssen.
Anfangs September 1989 haben wir auf unsere Stelle mit einem Pressekommuniqué aufmerksam gemacht. Einige Zeitungen haben später zusätzliche Informationen eingeholt und Artikel publiziert. Ich hatte Gelegenheit im Radio DRS, Raurach und Basilisk im Rahmen kurzer Interviews auf die neue Stelle aufmerksam zu machen. Im Zusammenhang mit dem Bericht der landrätlichen Spezialkommission und der Wahl des Ombudsman im Frühjahr 1989 ist die Bevölkerung durch die Medien über die künftige Eröffnung des Ombudsman-Büros im Herbst im voraus informiert worden. Ueber das kantonale INFO-Heft konnten alle Verwaltungsstellen auf kantonaler, Bezirks- und Gemeindestufe erreicht werden. Das INFO-Heft wird auch allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern persönlich zugestellt. Im weitern wurden die Gemeinde- und Bürgerräte, die Schulpflegen, die Vormundschafts- und Fürsorgebehörden von mir persönlich begrüsst. Ich habe mit einem Merkblatt auf mein Angebot aufmerksam gemacht und die Gemeindeverwaltungen gebeten, in ihren Lokalblättern entsprechende Publikationen in die Wege zu leiten. Die ursprünglich für Dezember 1989 geplante Pressekonferenz habe ich auf Anfang 1990 verschoben. | |