Amtshilfe am Beispiel der Auskünfte der Schulbehörden beim Einbürgerungsverfahren |
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Die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion (JPMD) muss als kantonale Einbürgerungsbehörde im Auftrag des Bundes Abklärungen zu Personen vornehmen, die sich einbürgern lassen möchten. Im sog. Einbürgerungsbericht wird u.a. festgehalten, ob die Gesuchstellenden integriert und mit den schweizerischen Verhältnissen vertraut sind. In diesem Zusammenhang stellte sich die Frage, ob Schulbehörden Auskünfte über ausländische Schülerinnen und Schüler im Rahmen der Amtshilfe erteilen müssen. In den folgenden Ausführungen ist die Amtshilfe als informationelle Amtshilfe zu verstehen, bei welcher es um die Unterstützung durch Bekanntgabe von Daten geht.
1. Amtshilfe
Gemäss Art. 44 Abs. 2 der Bundesverfassung1 leisten Bund und Kantone einander Amts- und Rechtshilfe. Eine allgemeine Umschreibung und Regelung der Amtshilfe besteht jedoch nicht. Nach überwiegender Meinung wird jedoch eine allgemeine Amtshilfepflicht zwischen den verschiedenen Behörden des Bundes und der Kantone bejaht, ohne welche die öffentliche Verwaltung nicht funktionieren würde2. Dasselbe gilt für die kantonale Verwaltung mit ihren spezialisierten Behörden. Die Pflicht zur Amtshilfe besteht jedoch nicht uneingeschränkt, denn auch in diesem Bereich gilt es Abwägungen vorzunehmen und Verfahrensgrundsätze zu beachten. Grundsätzlich kann aber gesagt werden, dass Amtshilfe, vorbehältlich anders lautender Vorschriften, auf Ersuchen und im Einzelfall zu leisten ist. Dabei ist das Amtshilfegesuch zu begründen und die ersuchte Behörde muss gestützt hierauf prüfen, ob der Amthilfehandlung überwiegende öffentliche oder private Interessen bzw. besondere Geheimhaltungsbestimmungen entgegenstehen (sog. institutionelle oder materielle Schranken der Amtshilfe)3. Sollen jedoch regelmässig Daten bekannt gegeben werden (z.B. in Form von Listen), ist dies nur gestützt auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage zulässig4.
2. Schranken der Amtshilfe
Als Schranken der Amtshilfe5 fallen insbesondere das Amtsgeheimnis und der Datenschutz in Betracht. Obwohl der Datenschutz viele Berührungspunkte mit dem Amtsgeheimnis hat, weist er doch in eine andere Richtung. Datenschutz ist Persönlichkeitsschutz und bezweckt den Schutz natürlicher und juristischer Personen vor unrechtmässigem Umgang mit ihren persönlichen Daten. Datenschutz fokussiert somit auf das Recht der betroffenen Personen als Grundrechtsträgerin. Dies bedeutet, dass vor der Gewährung der Amtshilfe im Einzelfall jeweils sorgfältig zu prüfen ist, ob die Datenbekanntgabe rechtmässig sowie verhältnismässig ist und ob keine Gründe für eine Einschränkung vorliegen:
a) Bei der Bekanntgabe von Personendaten unter Behörden steht § 8 Abs. 1 Datenschutzgesetz (DSG)6 im Vordergrund. Im konkreten Fall der Auskünfte der Schulbehörden kennt weder das Einbürgerungsrecht noch das Schulrecht eine explizite gesetzliche Grundlage, welche die Datenbekanntgabe nach § 8 Abs. 1 Bst. a DSG rechtfertigen könnten. Es stellt sich somit die Frage, ob eine Datenbekanntgabe nach § 8 Abs. 1 Bst. b DSB zulässig ist. Dies ist dann der Fall, wenn die Personendaten zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe benötigt werden.
Gemäss § 14 Abs. 1 des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes (BüG-BL)7 hat die JPMD als kantonale Einbürgerungsbehörde im Auftrag des Bundes die Aufgabe, die Erhebungen betr. Leumund und für den Entscheid der eidg. Einbürgerungsbewilligung durchzuführen. Dabei umfassen diese Erhebungen nicht nur den straf- bzw. betreibungsrechtlichen Leumund, sondern auch Auskünfte über die Integration und Vertrautheit der ausländischen Staatsangehörigen mit den schweizerischen Verhältnisse (Art. 14 des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes, BüG)8.
Die Einbürgerungsbehörde hat demzufolge einen klaren gesetzlichen Auftrag, die Erhebungen zum Leumund und für den Einbürgerungsbericht zu Handen der Eidg. Einbürgerungsbehörde durchzuführen. Die Gesuchstellenden unterzeichnen zudem im Rahmen des Einbürgerungsverfahrens ein Formular, das die Einbürgerungsbehörde ermächtigt, alle für die Beurteilung des Gesuches erforderlichen Auskünfte einzuholen und Erhebungen vorzunehmen. Dies bedeutet, dass Auskünfte von Schulbehörden im Rahmen der Amtshilfe im Einzelfall und auf Gesuch hin grundsätzlich zulässig sind, wenn dies in verhältnismässigem Umfang geschieht und keine höherrangigen Interessen oder besondere Vorschriften entgegenstehen. Es sind aber nur solche Auskünfte erlaubt, welche Aussagen über Integration und Vertrautheit mit den schweizerischen Verhältnissen ergeben (Prinzip der Verhältnismässigkeit).
b) Kann die Zulässigkeit der Auskunft grundsätzlich bejaht werden, ist ausserdem zu prüfen, ob gemäss § 11 DSG die Bekanntgabe aus wichtigen öffentlichen Interessen oder aus schutzwürdigen Interessen der betroffenen Person verweigert, eingeschränkt oder mit Auflagen verbunden werden muss. Daraus folgt, dass die Schulbehörden als Datenherrin vor einer Referenzauskunft stets überprüfen muss, ob höherrangige Interessen vorhanden sind, die gegen eine Datenbekanntgabe sprechen (z.B. eine Lehrperson fürchtet Nachteile bei einer negativen Beurteilung der Integration).
3. Checkliste9
Das obige Beispiel zeigt, dass zwar eine Amtshilfe im Einzelfall und auf Gesuch hin grundsätzlich zu leisten ist. Es zeigt aber auch, dass Personendaten im Rahmen der Amtshilfe nur bekannt gegeben werden dürfen, wenn keine datenschutzrechtlichen Gründe oder besondere Geheimhaltungsbestimmgungen entgegenstehen. Die Behörde, welche das Amtshilfegesuch prüfen muss, hat sich somit folgende Fragen stellen:
- | Weshalb wird eine Auskunft verlangt? |
- | Handelt es sich um Personen- oder Sachdaten? Sind es sensible Daten? |
- | Zu welchem Zweck benötigt die anfragende Behörde die Auskunft? |
- | Welche gesetzlichen Grundlagen werden von der anfragenden Behörde geltend gemacht? Besteht eine Norm, welche die Gewährung der Amtshilfe verbietet? |
- | Bestehen besondere Geheimhaltungspflichten, welche von der anwendbaren gesetzlichen Grundlage nicht aufgehoben werden können? |
- | Wie ist eine verhältnismässige Amtshilfe möglich? Müssen die Angaben anonymisiert werden? Sollen die Personendaten in Papierform oder auf elektronischem Weg oder sogar in einem Abrufverfahren übermittelt werden? |
- | Bestehen öffentliche oder private Interessen, welche einer Amtshilfe entgegenstehen? |
- | Ist die betroffene Person vor der Gewährung der Amtshilfe anzuhören oder zu informieren? Ist allenfalls eine Einwilligung der Betroffenen notwendig? |
3. November 2004
Fussnoten:
1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV), SR 101, im Internet unter www.admin.ch/ch/d/sr/c101.html
2 Siehe VPB 62.20 Erw.2
3 Vgl. Fn. 3
4 VPB 60.12 Erw. 2.4
5 Siehe Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Rz. 1010c (1998, 3. Auflage)
6 Siehe Fn. 4
7 Bürgerrechtsgesetz, SGS 110, im Internet unter http://www.baselland.ch/docs/recht/sgs_1-1/110.0.htm
8 Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizerischen Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG) vom 29. September 1952.
9 Vgl. Liste aus Aufsatz A. Wermelinger, Informationelle Amtshilfe: Verunmöglicht Datenschutz eine effiziente Leistungserbringung durch den Staat? Analyse des eidg. und luzernischen Rechts, ZBl 105 (2004) S. 201