Prostituierten-Register der Polizei |
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Unter welchen Voraussetzungen dürfte die Polizei ein Verzeichnis der Prostituierten im Kanton anlegen?
Die Polizei Basel-Landschaft ist von Prostituierten gebeten worden, sie in das "Dirnenregister" aufzunehmen. In diesem Zusammenhang hat die Spezialfahndung um eine Stellungnahme gebeten, ob und allenfalls unter welchen Voraussetzungen die Führung eines Registers der im Kanton anschaffenden (weiblichen und männlichen) Prostituierten datenschutzrechtlich überhaupt zulässig wäre.
1 Die datenschutzrechtlichen Gesetzesgrundlagen
Unter datenschutzrechtlichem Blickwinkel handelt es sich um die Frage, ob bestimmte Personendaten von einer Behörde überhaupt bearbeitet werden dürfen. Das Datenschutzgesetz lässt eine Bearbeitung zu, wenn "a. dafür eine gesetzliche Grundlage besteht oder b. dies zur Erfüllung einer gesetzlichen Aufgabe erforderlich ist"(1). Diese Bestimmung muss berücksichtigt werden, mindestens solange sich eine bestimmte Bearbeitung im Geltungsbereich des Datenschutzgesetzes befindet(2).
Auffällig ist im Vergleich zur Regelung über die Bekanntgabe von Personendaten an andere Behörden(3) bzw. an Private(4), dass offenbar die Zustimmung der betroffenen Person eine fehlende gesetzliche Grundlage im Sinne der Bst. a und b nicht zu ersetzen vermag.
2 Die polizeirechtlichen Gesetzesgrundlagen
Eine direkte gesetzliche Grundlage für das Bearbeiten von Angaben über Prostituierte besteht nicht. Also ist danach zu fragen, ob der Polizei gesetzlich eine Aufgabe zugewiesen ist, zu deren Erfüllung sie zwingend auf die Bearbeitung der erwähnten Daten angewiesen ist.
21 Gesetzliche Aufgaben i.S.v. § 6 Bst. b DSG
Grundlage für den Polizeiauftrag bilden die polizeiliche Generalklausel als ungeschriebener Verfassungsgrundsatz und § 92 KV(5), wonach Kanton und Gemeinden die öffentliche Ordnung und Sicherheit gewährleisten. Ein diesen reichlich abstrakten Auftrag konkretisierendes Polizeigesetz fehlt - mindestens zurzeit - bekanntlich noch (Hinweis auf inzwischen in Kraft getretene neue Rechtsgrundlagen). Eine Konkretisierung erfolgt aber immerhin in der Dienstordnung der Kantonspolizei(6). Darin werden die Aufgaben der Polizei und insbesondere der Kriminalabteilung wie folgt umschrieben: "Die Kantonspolizei sorgt für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung sowie für die Sicherheit von Personen und Sachen. Sie hat strafbare Handlungen zu verhindern, begangene zu ermitteln und anzuzeigen."(7) "Die Kriminalabteilung befasst sich mit der Vorbeugung und Bekämpfung von Straftaten und arbeitet mit den übrigen Dienstabteilungen eng zusammen. Auf dem Gebiete der Kriminaltechnik befasst sie sich mit der Sicherung und Auswertung von Spuren. Dazu trifft sie die notwendigen Massnahmen für die Fahndung"(8).
Ausserdem enthält die Strafprozessordnung(9) direkt (§ 45) und indirekt (§ 48) Aussagen über die Polizeiaufgabe: "Die Kantonspolizei hat bei allen ihr zur Kenntnis gelangenden strafbaren Handlungen und bei allen Vorfällen, bei denen solche vermutet werden können, unverzüglich die Spuren festzustellen und zu sichern und alle Massnahmen zu treffen, die ohne Gefahr nicht verschoben werden können"(10). "Der Statthalter kann sich zur Vornahme von Untersuchungshandlungen neben der Hilfe der Kantonspolizei auch der Unterstützung der Gemeindepräsidenten und ausnahmsweise auch derjenigen der Gemeindepolizeiorgane bedienen" (11).
Weitere Aufgaben, z.B. Erhaltung von Wohnraum (Verhinderung der Zweckentfremdung von Wohnraum durch Salons, wie etwa im baselstädtischen Grossen Rat behandelt) oder gesundheitspolizeiliche Aufgaben stehen nicht zur Debatte, da sie - wenn überhaupt gesetzliche Aufgaben - nicht der Kantonspolizei aufgetragen sind. Auch die Pflicht zur Beantwortung landrätlicher Anfragen, in welchen Auskunft über die Prostitution im Kanton verlangt wird, stellt keine den Anforderungen des § 6 DSG genügende gesetzliche Aufgabe dar.
22 Erforderlichkeit zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben
Es stellt sich aber die Frage, ob zur Erfüllung einer der sich aus den angeführten Rechtsnormen ergebenden (kriminal)polizeilichen Aufgaben - Vorbeugung und Bekämpfung von Straftaten - die Registrierung von Prostituierten erforderlich ist. An die Erforderlichkeit ist bei einer derart abstrakten, d.h. konkretisierungsbedüftigen Aufgabenumschreibung ein strenger Massstab anzulegen, um nicht auf diesem Wege bei ungenügender Rechtslage jeglichem Datenbearbeiten Tür und Tor zu öffnen. Erforderlich muss also bedeuten, dass die Aufgabe ohne die in Frage stehende Datenbearbeitung nicht oder nur mit unverhältnismässigem personellem, materiellem oder zeitlichem Aufwand erfüllt werden könnte.
Im Falle einer Zulässigkeit sollten von den Personen, die im Kanton der Prostitution nachgehen, die sog. kleinen Personalien und wenn möglich eine Fotoaufnahme ins Register aufgenommen werden. Der Zweck der Registrierung ist - neben der Verschaffung eines "Überblicks über das Dirnenwesen" - ein zweifacher: Erstens soll den erfassten Personen die Möglichkeit einer Instruktion über das Verhalten bei einer Bedrohung geboten werden, und zweitens soll im Falle eines Kapitalverbrechens - z.B. bei einem Leichenfund - rasch herausgefunden werden, ob ein Zusammenhang mit einer Milieutätigkeit bestehen könnte, da dies Auswirkungen auf das kriminaltaktische Vorgehen hat.
Die Erforderlichkeit der Registrierung von Prostituierten erscheint aus datenschutzrechtlichem Blickwinkel mindestens fraglich. Für den ersten der angeführten Zwecke (Verbrechensvorbeugung durch Instruktion über das Verhalten bei einer Bedrohung) ist eine Registrierung gewiss nicht erforderlich. Man wird auch nicht behaupten können, die Aufgabe der Verbrechensaufklärung könne ohne eine Registrierung nicht erfüllt werden. Allerdings kann auch nicht geleugnet werden, dass bei der Aufklärung von Kapitalverbrechen das Wissen um die Möglichkeit eines Zusammenhangs mit der Milieutätigkeit des Opfers einen entscheidenden Einfluss auf ein zeitgerechtes und umfeldangepasstes kriminaltaktisches Vorgehen haben kann. Allein deswegen wird man jedoch die Erforderlichkeit einer Registrierung i.S.v. § 6 Bst. b DSG nicht generell bejahen können.
23 Ausdrückliches Begehren der betroffenen Personen
Allerdings stellt sich die Frage, ob nicht das Begehren der betroffenen Personen, gleichsam zu ihrem Schutze registriert zu werden, allenfalls bei der Beurteilung der Erforderlichkeit berücksichtigt werden könnte. Dabei geht es nicht darum, entgegen dem Wortlaut des § 6 DSG nur gestützt auf die Zustimmung der betroffenen Personen die Zulässigkeit einer Datenbearbeitung zu begründen. Im vorliegenden Fall besteht eine gesetzliche Aufgabe (Verbrechensvorbeugung und -aufklärung); einzig ob die - wegen der hochabstrakten Aufgabenumschreibung streng zu beurteilende - Erforderlichkeit gegeben sei, ist fraglich.
Es spricht einiges dafür, dass das ausdrückliche Begehren einer betroffenen Person in diesem Falle ein Manko bei der Erforderlichkeit zur Erfüllung einer gegebenen gesetzlichen Aufgabe aufzuwiegen vermag. Es wäre nicht leicht einzusehen, warum eine auf ausdrückliches Begehren der betroffenen Person hin erfolgende, zur Erfüllung einer gegebenen gesetzlichen Aufgabe geeignete Datenbearbeitung aus Datenschutzgründen - also zum Schutze der Persönlichkeitsrechte der betroffenen Person - unzulässig erklärt werden sollte.
Ob aber die entsprechende Datenbearbeitung tatsächlich erfolgen soll, ist letztendlich politisch zu entscheiden und dieser Entscheid politisch zu verantworten.
3 Minimale Rahmenbedingungen im Falle eines positiven politischen Entscheides
Soll eine Registrierung von Prostituierten in obgenanntem Sinne auf ausdrückliches Begehren der betroffenen Personen hin erfolgen, so müssen für die Datenbearbeitung minimale Rahmenbedingungen gesetzt und eingehalten werden. Als solche Rahmenbedingungen erscheinen etwa:
| Unabdingbare Voraussetzung sowohl bezüglich der Aufnahme in das Register als auch bezüglich des Verbleibens ist die absolute Freiwilligkeit. Zwar dürfen die der Polizei aufgrund von einschlägigen Inseraten oder sonstwie bekannten Prostituierten eingeladen werden, sich registrieren zu lassen. Für einen Zwang besteht hingegen klarerweise keine Grundlage. |
| Über die Rahmenbedingungen sind die betroffenen Personen in verständlicher Weise zu informieren. Auf einem allfällig für die Registrierung zur Verfügung gestellten Formular oder Fragebogen muss ausdrücklich auf die Freiwilligkeit der Registrierung hingewiesen werden. |
| Um als ausdrückliche Zustimmung zu gelten, wird das Begehren schriftlich und mit Unterschrift der betroffenen Person gestellt werden müssen. |
| Auch bezüglich der aufzunehmenden Personendaten muss Freiwilligkeit herrschen. Falls ein Anmeldeformular zur Verfügung gestellt wird, muss daraus hervorgehen, dass alle Angaben (wie auch die allfällige Beilage einer Porträtfotografie) freiwillig sind. |
| Die in das Register aufzunehmenden Daten müssen sich auf das absolut Notwendige beschränken. Möglich ist etwa eine Beschränkung auf Name, Vorname, Geburtsdatum, Geschlecht, Adresse, evtl. Arbeitsadresse, Foto. |
| Es ist eine strikte Regelung für die Bearbeitung der Daten bezüglich Zugriff (z.B. ausschliesslich 1-2 Personen der Spezialfahndung der Kriminalabteilung), Bekanntgabe (Ausschluss der Bekanntgabe an andere Stellen oder Personen, z.B. an Steuerbehörden, aber auch innerhalb der Polizei!), Bearbeitungszweck (z.B. ausschliesslich zum Zweck der Aufklärung von Kapitalverbrechen an den registrierten Personen), Bewirtschaftung und Aufbewahrungsfrist (wie wird das Register a jour gehalten: z.B. jährliche Neuerfassung und Vernichtung der bisherigen Registerdaten oder regelmässiges Nachfragen und Vernichtung der nicht mehr aktuellen Daten) und Vernichtung zu treffen. |
| Es ist zu regeln, wie die Einhaltung der Rahmenbedingungen wirkungsvoll kontrolliert werden kann. |
| Undiskutierbar ist, dass die Rechte der betroffenen Personen (insb. auf Auskunft, Einsicht und Berichtigung) integral gewahrt werden müssen. |
4 Zusammenfassung der datenschutzrechtlichen Beurteilung
Es fehlt aus datenschutzrechtlichen Blickwinkel beurteilt an der - aufgrund der hochabstrakten Aufgabenumschreibung streng zu beurteilenden - Erforderlichkeit der Registrierung von Prostituierten zur Erfüllung der (kriminal)polizeilichen Aufgabe der Verbrechensvorbeugung bzw. -aufklärung. Allenfalls könnte das ausdrückliche Begehren einer betroffenen Person, zu ihrem Schutze registriert zu werden, die streng beurteilt fehlende Erforderlichkeit ersetzen, wodurch die Führung eines Registers auf der Basis der absoluten Freiwilligkeit der Registrierung als zulässig erschiene. In diesem Fall müssten allerdings klare und strenge Rahmenbedingungen gesetzt und eingehalten werden.
Ob unter diesen Rahmenbedingungen ein Register geführt werden soll, ist letztlich politisch zu entscheiden. Bei diesem Entscheid ist auch der Frage der Verhältnismässigkeit das gebührende Augenmerk zu schenken: Rechtfertigt sich der Aufwand für eine korrekte Registrierung für die - auch unter pessimistischen Annahmen - wohl eher seltenen Fällen eines Kapitalverbrechens gegen registrierte Prostituierte, bei welchen das Opfer tot oder für längere Zeit nicht ansprechbar ist und nicht an einem ohnehin auf den Milieuzusammenhang hinweisenden Ort gefunden wird?
Immerhin erlauben wir uns für den Fall eines positiven politischen Entscheides die dringende Empfehlung anzubringen, offen über die Registerführung zu informieren - möglicherweise sogar mit dem wünschenswerten Nebeneffekt, dass bereits die Registrierungsmöglichkeit eine verbrechensverhütende Wirkung entfalten könnte.
Resultat
Die Polizei Basel-Landschaft hat nach dieser Stellungnahme auf die Schaffung eines Verzeichnisses der im Kanton anschaffenden Prostituierten verzichtet.
Hinweis auf inzwischen in Kraft getretene neue Rechtsgrundlagen
Die Abklärungen basieren noch auf der Dienstordnung der Kantonspolizei vom 10. Dezember 1974 (DO, SGS 145.31) in der Fassung vom 23. Oktober 1984.
Am 1. Oktober 1994 trat die Dienstordnung der Polizei Basel-Landschaft vom 18. Januar 1994 (SGS 145.31) in Kraft. Diese Verordnung des Regierungsrates bringt jedoch bezüglich der gesetzlichen Konkretisierung des Polizeiauftrages (§ 3) kaum eine Verbesserung.
Am 1. Januar 1998 trat das Polizeigesetz vom 28. November 1996 (PolG, SGS 700) in Kraft. Auch dieses Gesetz bzw. die Aufgabenumschreibung der Polizei in § 3 PolG bringen für die datenschutzrechtliche Beurteilung keine Änderung.
1. § 6 DSG.
2. Also u.a. nicht während der Hängigkeit eines strafrechtlichen Verfahrens: § 2 Abs. 2 Bst. d DSG.
3. § 8 Abs. 1 Bst. c DSG.
4. § 9 Bst. c DSG.
5. Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984 (KV; SGS 100).
6. Hinweis auf inzwischen in Kraft getretene neue Rechtsgrundlagen.
7. § 1 Abs. 1 und 3 der alten Dienstordnung von 1974. (Hinweis auf inzwischen in Kraft getretene neue Rechtsgrundlagen)
8. § 9 Abs. 1 der alten Dienstordnung von 1974. (Hinweis auf inzwischen in Kraft getretene neue Rechtsgrundlagen)
9. Gesetz vom 30. Oktober 1941 betreffend die Strafprozessordnung (StPO, SGS 251).
10. § 45 StPO: Nachforschungspflicht der Kantonspolizei.
11. § 48 StPO: Mithilfe der Gemeindeorgane.