Vorlage an den Landrat | |
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Titel: | Erteilung eines Generellen Leistungsauftrages im Bereich des öffentlichen Verkehrs für die Jahre 2001-2005 | |
vom: | 28. November 2000 | |
Nr.: | 2000-238 | |
Bemerkungen: |
4. Bestandesaufnahme
4.1 Bahnreform
Mit der Bahnreform wurden die bisherigen Strukturen des öffentlichen Verkehrs den Bedürfnissen einer modernen, effizienzorientierten Verkehrspolitik angepasst. Dies geschieht durch bessere Trennung der politischen und unternehmerischen Funktionen, durch Verbesserung des Nutzen-Kosten-Verhältnisses und durch Einführung des Wettbewerbs ins Bahnsystem.
Die Politik beantwortet die Frage, welches Angebot der öffentliche Verkehr zu welchem Preis erbringen soll. Mit einer Leistungsvereinbarung mit den SBB und einem damit verbundenen Zahlungsrahmen erhält das eidgenössische Parlament das notwendige Instrument.
In der Eisenbahn-Netzzugangsverordnung (NZV)(1) sind der Netzzugang und der Trassenpreis geregelt. Wer die Infrastruktur einer anderen Eisenbahnunternehmung benützen will, benötigt eine Bewilligung. Im Netzzugang hat der vertaktete Personenverkehr Vorrang.
Die Eisenbahnunternehmung, welche für den Betrieb der Eisenbahninfrastruktur konzessioniert ist, hat Anspruch auf ein Entgelt (Trassenpreis) für die Benützung der Infrastruktur. Im Trassenpreis sind enthalten der Energieverbrauch, der leistungsabhängige Unterhalt, die Personalanteile des Fahrdiensts sowie zusätzliche Personal- und Unterhaltskosten von Knotenbahnhöfen.
4.2 Finanzentwicklung Bund
Der Bund und die Kantone bestellen und finanzieren gemeinsam den öffentlichen Regionalverkehr. Bei der Bestellung des Angebots kommt dem Bund eine strategische und koordinative Rolle zu, während die Kantone eine operative Rolle wahrnehmen. Der Agglomerations- bzw. Ortsverkehr und Ausflugsverkehr werden allein vom Kanton bestellt und finanziert. In der Abgeltungsverordnung des Bundes (ADFV)(2) ist fixiert, welches Grundangebot des Regionalverkehrs vom Bund anerkannt und zusammen mit den Kantonen finanziert wird. Nicht abgeltungsberechtigte Angebote sind von den Kantonen mit eigenen Mitteln zu finanzieren.
Die Aufteilung der Kosten zwischen Bund und Kantonen basiert auf der Kantonsanteileverordnung (KAV)(3). Dabei wird der prozentuale Anteil festgelegt, den die einzelnen Kantone tragen müssen. Vor der einschneidenden Revision des Eisenbahngesetzes per 1. Januar 1996 betrug der vom Kanton Basel-Landschaft zu finanzierende Anteil am Regionalverkehr lediglich 17% (1992). Nach Inkrafttreten des Eisenbahngesetzes wurde dieser Anteil sukzessiv von 29% (1996) bis auf 46% (Fahrplanjahr 2001/02) angehoben. Gravierend wirkt sich dabei aus, dass selbst der abgeltungsberechtigte Regionalverkehr vom Bund nicht vollständig mitgetragen wird, weil die Bundesbeteilung plafoniert ist. Deshalb gehen teuerungsbedingte Mehrkosten und der weitere Ausbau des öffentlichen Verkehrs voll zu Lasten der bestellenden Kantone und Gemeinden.
4.3 Angebot, Nachfrage und Marktausschöpfung
Angebot, Nachfrage und Marktausschöpfung sind sich gegenseitig beeinflussende Systembestandteile:
Die Verkehrsnachfrage resultiert massgeblich aus Bevölkerungs- resp. Arbeitsplatzdichte und dem spezifischen bzw. generellen Mobilitätsverhalten der Bevölkerung. Das öV-Angebot folgt dabei der Nachfrage; zur Erlangung einer adäquaten Marktausschöpfung ist in aller Regel ein quantitativ und qualitativ hochwertiges öV-Angebot erforderlich.
Die bestehende Netz- und Angebotsstruktur des öffentlichen Verkehrs lässt sich, aufbauend auf dem kantonalen Angebotsdekret, in zwei Angebotsbereiche unterteilen, und zwar in das Haupt- und das Grundangebot ( 5.2). Das Hauptangebot stellt das Basisnetz des öffentlichen Verkehrs dar und umfasst im aktuellen, 3. Generellen Leistungsauftrag (1997 - 2001) alle Bahn- und Tramlinien sowie die Buslinien 34, 63, 64, 70 und 107. Alle übrigen Linien sind dem Grundangebot zugeordnet und bilden das letzte Glied in der Transportkette. Sie schliessen an die Linien des Hauptangebotes an und sichern eine Minimalerschliessung für sämtliche Gemeinden.
Haupt- und Grundangebot gemäss 3. Generellen Leistungsauftrag
(Laufzeit 1997 - 2001) Grafik
4.3.1 Aktuelles Werktagsangebot
Das werktägliche Angebot (Mo-Fr) entspricht, mit Ausnahme desjenigen in den Gemeinden Häfelfingen, Liedertswil und Roggenburg dem Hauptangebot (A) resp. dem Grundangebot (B) gemäss Angebotsdekret (mindestens 18 resp. 9 Kurspaare).
4.3.2 Aktuelles Spätangebot
Die Erreichbarkeit am Abend kann generell als sehr gut bezeichnet werden; die meisten Gemeinden (mit gesamthaft rund 220'000 Einwohner/-innen) profitieren von einem Spätangebot (Ankunft des letzten regulären Kurses nach 2330 Uhr).
Über eine unterdurchschnittliche Erreichbarkeit in den Abendstunden verfügen folgende Gemeinden resp. Talschaften mit mehr als 1'000 Einwohner/-innen:
Zunzgen/Tenniken/Diegten/Eptingen | Linie 107 | rund 5'400 Einwohner/-innen |
Ormalingen/Rothenfluh/Anwil | Linie 102 | rund 3'000 Einwohner/-innen |
Hersberg/Arisdorf/Giebenach | Linie 74/83 | rund 2'500 Einwohner/-innen |
Röschenz | Linie 112 | rund 1'600 Einwohner/-innen |
Schönenbuch | Linie 61 | rund 1'200 Einwohner/-innen |
Wahlen | Linie 114 | rund 1'200 Einwohner/-innen |
Thürnen | Linie 108 | rund 1'100 Einwohner/-innen |
Im Rahmen des 4. Generellen Leistungsauftrages soll die Erreichbarkeit dieser Gemeinden am Abend mit gezielten Massnahmen verbessert werden ( 6.2.6).
4.3.3 Aktuelles Sonntagsangebot
Analog der Erschliessung im Spätbetrieb ist die Erreichbarkeit an Sonn- und Feiertagen im Allgemeinen vorhanden; die meisten Gemeinden (mit gesamthaft rund 220'000 Einwohner/-innen) verfügen über eine mindestens stündliche öV-Anbindung. Sonn- und Feiertags mit dem öffentlichen Verkehr nicht erreichbar sind Bennwil, Häfelfingen, Känerkinden, Lampenberg und Wittinsburg.
Ein im Vergleich zur Bevölkerungsdichte unterdurchschnittliches Angebot weisen folgende Gemeinden resp. Talschaften mit mehr als 1'000 Einwohner/-innen auf:
Hersberg/Arisdorf/Giebenach | Linie 74/83 | rund 2'500 Einwohner/-innen |
Thürnen | Linie 108 | rund 1'100 Einwohner/-innen |
Im Rahmen des 4. Generellen Leistungsauftrages soll die Erreichbarkeit dieser Gemeinden an Sonn- und Feiertagen verbessert werden: werden ( 6.2.6).
4.3.4 Aktuelle Nachfrage
Die Nachfrage resultiert einerseits auf dem eigentlichen Verkehrspotenzial, steht anderseits aber auch in enger Korrelation zum Fahrplanangebot und der Einbindung der Linie ins öV-Gesamtsystem. Im Rahmen der Überprüfung der Abgeltungsberechtigung(4) wurden sämtliche abgeltungsberechtigten Linien hinsichtlich ihrer Nachfrage überprüft ( 6.3).
Die Beförderungsleistung der einzelnen Linien schwankt sehr stark: Während kurze Stichlinien naturgemäss über ein beschränktes Nachfragepotenzial verfügen, erreichen die gut verknüpften Linien des Hauptangebotes Werte von bis zu 20'000 Personen pro Tag (Linie 10/17) im stärksten Querschnitt.
Ein Vergleich der angebotenen Fahrten (bestehendes Kursangebot) mit der effektiv gemessenen Nachfrage zeigt, dass das bestehende Angebot nicht überbemessen ist. Eine Betrachtung der mittleren Besetzung pro Kurs (durchschnittliche Anzahl Personen pro Kurs im stärksten Querschnitt) ist dabei sehr aufschlussreich, wobei natürlich die Leistungsfähigkeit des Verkehrsmittels zu berücksichtigen ist (spurgeführte Systeme weisen dank der Möglichkeit der Zugbildung grössere Beförderungsleistungen auf als Bussysteme):
- Die höchsten Auslastungen verzeichnen die SBB-Hauptlinien. Während auf den Linien Basel - Frick ("Grüne Linie") und Basel - Laufen im Schnitt 89 resp. 84 Reisende pro Regionalzug am stärksten Querschnitt gezählt wurden, erreicht die Ergolztallinie mit durchschnittlich 153 Reisenden pro Regionalzug sehr hohe Werte, welche schweizweit sonst nur noch im Grossraum Zürich anzutreffen sind.
- Die Tram- und Vorortslinien befördern durchschnittlich zwischen 50 und 70 Personen je Kurs, die Waldenburgerbahn deren 39.
- Die Linie 70 erreicht mit durchschnittlich 33 Passagieren den höchsten Wert aller Buslinien im Kanton, gefolgt von der Linie 115 (Laufen/Zwingen - Passwang) mit 29 Personen. Die Buslinien 34, 72, 74/83, 100, 101/102, 107 sowie 114 können mit durchschnittlich um die 20 Reisenden pro Kurs ebenfalls als sehr gut ausgelastet bezeichnet werden.
- Eine eher schwache Nachfrage weisen die Linien 91 (Waldenburg - Bretzwil), 94 (Waldenburg - Balsthal), 116 (Grellingen - Nunningen), 118a (Laufen - Dittingen) sowie 119a (Laufen - Nenzlingen) mit 7 bis 9 Fahrgästen pro Kurs im stärksten Querschnitt auf.
- Als ungenügend ausgelastet zu bezeichnen sind die Linien 55 (BOGG, Langenbruck - Hägendorf), 82 (Pratteln - Schweizerhalle), 92 (Hölstein - Bennwil) , 100a (Giebenach - Magden), 109 (Rümlingen - Häfelfingen) und 111a (Grellingen - Nunningen); pro Kurs benutzen weniger als 6 Personen diese Angebote.
Die Auswertung der Nachfragen ist eine wesentliche Grundlage für die weitere Planung und die eigentliche Angebotsausgestaltung ( 6.2 und 6.3). Dabei muss beachtet werden, dass eine ungenügende Nachfrage unter Umständen auch auf ein ungenügendes Angebot (vorab innerhalb der Agglomeration) resp. auf eine unattraktive Einbindung ins öV-Gesamtsystem (vorab in den ländlichen Regionen) zurückzuführen ist.
4.3.5 Marktausschöpfung (Modal Split)
Der Marktanteil (Modal Split) des öffentlichen Verkehrs erreichte 1998 gesamtkantonal und für alle Relationen rund 20%. Im Verkehr von/nach der Stadt Basel liegt dieser Wert bei durchschnittlich 30%. In der zeitlichen Entwicklung ist feststellbar, dass das Verkehrswachstum im öffentlichen Verkehr in den letzten Jahren stagniert; gegenüber dem nach wie vor wachsenden motorisierten Individualverkehr ist somit ein sinkender Marktanteil zu konstatieren. Diese Tendenz lässt sich begründen mit der Siedlungsentwicklung einerseits, mit den qualitativen Verbesserungen für den Individualverkehr anderseits.
Im Verkehr von und nach der Stadt Basel sind bezogen auf die einzelnen Gemeinden folgende Marktanteile ermittelt worden(5):
Die Modal-Split-Werte sind unter Berücksichtigung der effektiven Verkehrsströme ebenfalls eine zentrale Grundlage für die Verbesserung des Angebots. Ein grosses noch wenig ausgeschöpftes Marktpotenzial verzeichnen die Gemeinden Biel-Benken ( 6.2.3), Bubendorf ( 6.2.6), Liestal ( 6.2.1, 6.2.4, 6.2.7, 6.2.6) und Schönenbuch ( 6.2.6).
Die ausgewiesenen Marktanteile beziehen sich auf den Verkehr von/nach der Stadt Basel. Zu ergänzen ist, dass die Marktanteile des öffentlichen Verkehrs im Verkehr unter den Agglomerationsgemeinden auf den radialen Verbindungen von/nach Basel (bspw. Aesch - Münchenstein) ähnliche Werte erreichen, auf den tangentialen Achsen (bspw. Muttenz - Bottmingen) jedoch deutlich tiefer sind. Ziel der im Rahmen des 4. Generellen Leistungsauftrages vorgeschlagenen Angebotsausbauten ist eine bessere Marktausschöpfung.
4.4 Entwicklung Abgeltung
Mit dem Inkrafttreten des revidierten Eisenbahngesetzes per 1. Januar 1996 ist die Vergleichbarkeit mit den Vorjahren nur noch beschränkt gegeben. Die Revision verpflichtet die Kantone zur Beteiligung an den Abgeltungen der ungedeckten Kosten der SBB-Regionalzug- und allen Postautolinien. Im Gegenzug erhöhte der Bund seinen Anteil an den abgeltungsberechtigten Linien von rund 10% auf 65% (ab Fahrplanwechsel 1998). Im folgenden wird deshalb die Entwicklung der Beiträge der öffentlichen Hand seit dem 1. Januar 1996 dargestellt. Dabei beziehen sich die Abgeltungsbeiträge im Jahre 1996 auf das Kalenderjahr, während im Jahre 1997 für die ersten fünf Monate anteilsmässig das Jahr 1996, für die Monate Juni bis Dezember 1997 die erstmals abgeschlossenen Leistungsvereinbarungen für die Fahrplanperiode 1997/98 die Basis bildeten.
Seit dem Inkrafttreten des revidierten Eisenbahngesetzes ist bezüglich der Beiträge der öffentlichen Hand gemäss Eisenbahngesetz für den Zeitraum 1996 bis 2000/01 folgende Entwicklung zu verzeichnen:
| 1996 | 1997 | 1997/98 | 1998/99 | 1999/00 | 2000/01* |
Kanton BL | 11'721'499 | 13'072'137 | 11'969'403 | 13'667'522 | 13'945'166 | 15'943'654 |
Bundesanteil BL | 22'924'290 | 22'186'673 | 21'953'196 | 22'134'047 | 20'228'635 | 17'672'036 |
total | 34'645'789 | 35'258'810 | 33'922'599 | 35'801'569 | 34'173'801 | 33'615'690 |
*: definitive Werte auf der Basis der Offerten 2000/01
Nachdem im Jahre 1996 die Kantone erstmals auch Beiträge an den Regionalverkehr SBB und die Postautolinien entrichten mussten, wurden die vom Bund gemäss Abgeltungsverordnung (ADFV) festgelegten Anteile für den gesamten schweizerischen Regionalverkehr bis zur Fahrplanperiode 1998/99 zwar jährlich um 1% erhöht, diese Erhöhung wurde jedoch wegen der ab 1997 wirksamen Kreditsperre des Bundes von real 3% (nominal 2%) längstens kompensiert. Zusätzlich sank der Anteil des Bundes (bei gleichzeitiger Erhöhung des Anteils des Kantons Basel-Landschaft) für basellandschaftliche Linien von anfänglich 71% (bis Mai 1997) auf 68% (1997/98) bzw. 65% (1998/99). Weitere Einflussfaktoren, die zu einer Erhöhung der kantonalen Abgeltungssumme führten sind in diesen Jahren die Veränderung von interkantonalen Verteilschlüsseln sowie die Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes (Erhöhung des Pauschalsatzes für den öffentlichen Verkehr von 2.2% auf 2.7%). Obwohl sich die Gesamtabgeltungssumme für Linien mit Beteiligung des Kantons Basel-Landschaft von 1996 bis zur Fahrplanperiode 1998/99 um rund CHF 1.0 Mio. reduzierte, erhöhte sich somit der Anteil des Kantons Basel-Landschaft im gleichen Zeitraum um rund CHF 2.0 Mio..
Das Fahrplanjahr 1999/00 war gekennzeichnet durch die Neufestsetzung der Trassenpreise. Die neuen, wesentlich tieferen Entschädigungssätze für die Benützung der Infrastruktur der Bahn- und Trambetriebe führte zu einer deutlichen Reduktion der Gesamtabgeltungssumme (für die Linien im Kanton Basel-Landschaft um rund CHF 4.0 Mio.). Das eigentliche Problem stellte sich beim Auffangen der Auswirkungen: Wenn der Trassenpreis auf dem SBB-Netz um CHF 100 Mio. abgesenkt wird, erhöht sich der Aufwand des Bundes für die Infrastrukturabgeltung an die SBB AG um CHF 100 Mio., der Aufwand für die Regionalverkehrsabgeltung reduziert sich für den Bund jedoch nur um CHF 75 Mio., die restlichen CHF 25 Mio. würden die Kantone sparen. Um dies zu verhindern, wurden die sog. Kantonsquoten (Anteile Bund und Kanton) für den Regionalverkehr entsprechend gekürzt. Die Reduktion der Gesamtabgeltungssumme für die Fahrplanperiode 1999/00 um rund CHF 4.0 Mio. wirkte sich deshalb auf den Anteil des Kantons Basel-Landschaft nicht entlastend aus (+CHF 0.2 Mio.).
Die Ergebnisse der Verhandlungen am Runden Tisch und des darauf aufbauenden Stabilisierungsprogramms 1998 führten zu einer Reduktion des Bundesanteils an der Finanzierung des Regionalverkehrs um weitere CHF 100 Mio. (2000/01) bzw. CHF 150 Mio. (2001/02), der Anteil des Kantons Basel-Landschaft erhöhte sich von 35% auf 45% für die Periode 2000/01 bzw. 46% für die Periode 2001/02. Diese Lastenverschiebung konnte nun nicht mehr durch Angebotsoptimierungen aufgefangen werden, markante Reduktionen der öV-Angebotsqualität wären die Folge gewesen, entsprechend erhöhten sich die Anteile der Kantone (Kanton BL +CHF 4.2 Mio. von 1999/00 bis 2000/01).
Seit Einführung des revidierten Eisenbahngesetzes im Jahre 1996 veränderten sich bis zur Fahrplanperiode 2000/01 die Anteile von Bund und Kanton BL wie folgt:
- Bundesanteil Kanton BL | Reduktion um | ./. CHF 5'252'254.-- |
- Kantonsanteil Kanton BL | Zunahme um | + CHF 6'411'200.-- |
Die dem schweizerischen Regionalverkehr ab 2001 jährlich fehlenden CHF 150 Mio. sind in erster Linie auf das vom Parlament genehmigte Stabilisierungsprogramm 1998 des Bundes zurückzuführen.
Fortsetzung >>>
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Fussnoten:
1. SR 742.122
2. SR 742.101
3. SR 742.101.1
4. Rapp AG: "Überprüfung der Abgeltungsberechtigung", 17. Februar 2000
5. Rapp AG: "Auswertung Gesamt-Verkehrs-Modell", 17. Dezember 1999