Landrat / Parlament || Vorlage 1993-029 vom 2. Februar 1993
Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
Inhaltsverzeichnis
Beispiele für Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken.
1. Vorwort
Die mit Beschluss des Regierungsrates Nr. 2290 vom 9. Juli 1990 gewählte Kommission zur Beurteilung von Risikoermittlungen hat gemäss ihrer Verordnung die Aufgabe, "Massstäbe zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken" zu erarbeiten. Die Kommission hat sich in langen Diskussionen auf die folgenden Unterscheidungsmerkmale geeinigt. Sie spiegeln den Konsens, in dem sich die Kommission gefunden hat, wider. Die Kommission bietet damit ausdrücklich Vorschläge an, die zur Diskussion stehen. Diesen Konsens nun als "Massstab" zu bezeichnen, betrachtet sie als zu absolut. In der Folge wird deshalb von "Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken" die Rede sein.
Die Regierung des Kantons Basel-Landschaft unterbreitete am 20. Oktober 1987 als Vorlage Nr. 87/206 dem Landrat den Bericht des Regierungsrates zur Katastrophe Schweizerhalle vom 1. November 1986, (kurz: Bericht "Schweizerhalle" genannt). In der landrätlichen Spezialkommission Schweizerhalle wurde die Vorlage vorberaten und ein Bericht an den Landrat erstellt. Der Landrat behandelte an seiner Sitzung vom 21. März 1988 die Berichte der Regierung und der Spezialkommission Schweizerhalle. Die Diskussion ergab, dass beim Katastrophenschutz vor allem das Vorsorgeprinzip angewandt werden muss und dass Auswirkungen von unvermeidbaren Unfällen auf Bevölkerung und Umwelt begrenzt bleiben müssen. Bei derartigen Unfällen dürften Emissionen auch "im schlimmsten Fall ein zur Not erträgliches Mass nicht überschreiten" und im Hinblick auf den nie ganz auszuschliessenden Katastrophenfall seien "obere Grenzen festzulegen". Ein Restrisiko hat sich "innerhalb dieser Grenzen" zu bewegen. Im Landrat wurde auch die Frage nach "Schutzzielen" gestellt.
In den Jahren 1987/88 wurden als Sofortmassnahme alle Gefahren und Risiken auf dem Gebiet des Kantons Basel-Landschaft gewissenhaft und gründlich in einer Risikoanalyse erfasst. Dieses anspruchsvolle Vorhaben wurde in einzelne Projektphasen unterteilt.
Ziel der ersten Projektphase war die Erfassung sämtlicher umweltgefährdender Stoffe, die in Industrie, Gewerbe und Landwirtschaft auf dem gesamten Kantonsgebiet verwendet werden. Mit dieser Ermittlung der Gefahrenpotentiale wurden der erste umfassende Risikokataster für den Kanton Basel-Landschaft erstellt und die Betriebe mit den grössten Gefahrenpotentialen ermittelt. Dieser erste Schritt wurde im August 1988 mit dem "Bericht über die erste Projektphase der umfassenden Risikoanalyse des Kantons Basel-Landschaft" (kurz: "grüner Bericht") abgeschlossen.
In der zweiten Projektphase ging es um die Ermittlung der Umweltrisiken. Grundlagen bildeten 55 Risikoermittlungen, die ausgewählte Betriebe gemäss regierungsrätlicher Verfügung vom 22. November 1988 bzw. vom 25. April 1989 erstellen mussten. Die Beurteilung erfolgte zunächst durch die Arbeitsgruppe "Sicherheitsbeurteilung" und anschliessend durch das Sicherheitsinspektorat der Bau- und Umweltschutzdirektion. Dieser zweite Schritt dauerte von 1989 bis 1991 und wurde mit dem Jahresbericht 1989 der Arbeitsgruppe Sicherheitsbeurteilung und mit den beiden Jahresberichten 1990 und 1991 des Sicherheitsinspektorates dem Landrat dokumentiert.
Die vorliegenden Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken stellen den Beginn der dritten Projektphase dar, nämlich der Festlegung von Schutzzielen durch die zuständige politische Behörde.
Mit den vorliegenden Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken (Schutzziele für den Kanton Basel-Landschaft) sollen aus der Sicht der Kommission und des Sicherheitsinspektorates offengelegt werden:
- die Darstellung der Beurteilung des Risikos mittels eines Wahrscheinlichkeits-Ausmass-Diagramms;
- die Leitlinien bezüglich Beschreibung des Schadenausmasses für Bevölkerung und Umwelt;
- die Leitlinien bezüglich Beschreibung der Eintretenswahrscheinlichkeit eines Ereignisses;
- die Kriterien, die es erlauben, Ereignisse nach ihrer Wahrscheinlichkeit und ihrem Ausmass zu klassieren und die Tragbarkeit des Risikos zu beurteilen;
Die Richtlinien sollen dem Sicherheitsinspektorat bei der Prüfung von Kurzberichten und Risikoermittlungen gemäss Verordnung zum Schutz vor Störfällen (Störfallverordnung, StFV) zur Verfügung stehen.
Die Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken erstrecken sich in erster Linie auf den Geltungsbereich der Störfallverordnung. Es ist aber nicht auszuschliessen, dass der Geltungsbereich zukünftig auch auf weitere Bereiche ausgedehnt werden könnte.
5.1 Leitsatz
Der Formulierung von Schutzzielen und dem Anlegen von Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken liegt eine ganzheitliche Risikobetrachtung zu Grunde.
Gestützt auf § 112 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 gilt der Leitsatz:
"Keine Lebensgefährdung und kein bleibender Schaden für Mensch und Umwelt".
Bei der detaillierten Formulierung von Schutzzielen und dem Ausarbeiten von Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken werden die bereits bestehenden Risiken und Gegebenheiten in unserer Gesellschaft berücksichtigt.
Die Schutzziele haben den Schutz der Durchschnittsbevölkerung vor Störfällen zum Ziel. Individuelle Risiken wie zum Beispiel der Schutz der beruflich an der Störfallbewältigung beteiligten Personen sind hier nicht eingeschlossen.
Risiken werden nur akzeptiert, wenn sie unsere gemeinsamen Lebensgrundlagen nicht zerstören. Risiken, die unsere Lebensqualität gefährden können, werden nach sorgfältiger Güterabwägung beurteilt.
5.2 Richtlinien zur Beurteilung
Als Grundlage für die Darstellung und Beurteilung des Risikos wird in Anlehnung an das Handbuch I zur Verordnung zum Schutz vor Störfällen (Störfallverordnung, StFV) die im Anhang dargestellte Risikomatrix verwendet. Dazu ist es notwendig, die Bereiche Ausmass und Wahrscheinlichkeit so gut wie möglich in praktisch relevante Teilbereiche aufzugliedern. Die entsprechenden Unterscheidungsmerkmale wurden von der Kommission zur Beurteilung von Risikoermittlungen dabei klar definiert und die Werte in einem Konsens festgelegt.
Sie integrieren mehrere Parameter. Die Risikomatrix berücksichtigt die Bereiche:
- Mensch und Tier
- Wasser (stehende und fliessende Oberflächengewässer, Grundwasser und Trinkwasser)
- Boden (Kulturland, Ernte)
- Ökologiesysteme (Fauna und Flora, Naturschutzgebiete)
- Öffentliche Einrichtungen (Energieversorgungen, Kläranlagen, Kanalisationssysteme, Kommunikation, Verkehr)
Im allgemeinen wird ein Störfall nach seinem schlimmsten Ausmass in einem Bereich bewertet. Entscheidend ist aber nicht das einzelne Ausmass, sondern die Gesamtheit.
5.3 Definitionen
5.3.1 Risiko
Gemäss Artikel 2 Absatz 5 der Störfallverordnung wird das Risiko bestimmt durch das Ausmass der möglichen Schädigungen der Bevölkerung oder der Umwelt infolge von Störfällen und der Wahrscheinlichkeit, mit der diese eintreten. Die Kommission unterscheidet drei Parameter:
- Risiko HOCH:
- Das Risiko ist nicht tragbar
- Risikomindernde Massnahmen sind zu ergreifen
- Sind keine derartigen Massnahmen mehr möglich muss auf politischer Ebene entschieden werden, ob die Tätigkeit zu reduzieren oder einzustellen ist oder ob sie weiter ausgeübt werden darf.
- Risiko MITTEL:
- Das Risiko ist nicht ohne weiteres tragbar
- Eine Beratung durch die Kommission zur Beurteilung von Risikoermittlungen und fallweise eine Diskussion auf politischer Ebene sind notwendig
- Risikomindernde Massnahmen sind unter Berücksichtigung der Verhältnismässigkeit aufgrund von Kosten/WirksamkeitsÜberlegungen zu prüfen
- Risiko KLEIN:
- Das Risiko ist tragbar
- Es ist keine Beratung durch die Kommission zur Beurteilung von Risikoermittlungen notwendig
- Die vorhandenen Sicherheitsmassnahmen sind ausreichend
- Das Schutzziel wird erreicht
5.3.2 Wahrscheinlichkeit
Um die Eintretenswahrscheinlichkeit eines Ereignisses in einem Betrieb abschätzen zu können, hat die Kommission vier Grössenordnungen bestimmt. Diese Grössenordnungen beziehen sich auf eine Untersuchungseinheit, dh. einen Betrieb gemäss Handbuch zur Störfallverordnung:
- als häufig werden Ereignisse betrachtet, welche mehr als 1 mal pro 10 Jahre auftreten können
- als gelegentlich werden Ereignisse bezeichnet, wenn sie bis zu 1 mal pro zehn Jahre eintreten können
- als selten werden Ereignisse bezeichnet, wenn sie bis zu 1 mal pro 100 Jahre auftreten können, und
- als sehr selten werden Ereignisse bezeichnet, wenn sie weniger oder bis zu 1 mal pro 1000 Jahre auftreten können
5.3.3 Schadenausmass
Alle Ereignisse werden aufgrund ihrer Auswirkungen auf die Bevölkerung und die Umwelt in die Grundbegriffe Betriebsunfälle und Störfälle unterteilt:
5.3.4 Betriebsunfall
Der Begriff "Betriebsunfall" bezeichnet ein Ereignis in einem Betrieb und dessen Auswirkungen auf das Betriebsareal. Man kann leichte und schwere Betriebsunfälle unterscheiden. Betriebsunfälle fallen nicht unter die Störfallverordnung, sie sind in der Regel durch andere Gesetze (Arbeitsgesetz etc.) geregelt. Für eine umfassende Katastrophenvorsorge sind sie aber von Bedeutung, da ein nicht rechtzeitig behobener Betriebsunfall zu einem Störfall werden kann.
5.3.5 Störfall
Gemäss Artikel 2 Absatz 4 der Störfallverordnung ist ein Störfall ein ausserordentliches Ereignis in einem Betrieb oder auf einem Verkehrsweg, bei dem erhebliche Einwirkungen ausserhalb des Betriebsareals bzw. auf oder ausserhalb des Verkehrsweges auftreten.
Der Grundbegriff Störfall wird unterteilt in:
- Zwischenfall
- Störfall
- schwerer Störfall
- katastrophaler Störfall
5.3.6 Zwischenfall
Als Zwischenfall beurteilen wir ein Ereignis mit leichten, zeitlich begrenzten und reversiblen Schäden bei einzelnen Personen und Tieren und/oder leichten, zeitlich begrenzten und reversiblen Schäden mit lokaler Ausdehnung für die Umwelt
5.3.7 Störfälle
Als Störfall beurteilen wir ein Ereignis mit leichten, zeitlich begrenzten und reversiblen Schäden bei vielen Personen und Tieren oder bei einer grösseren Gruppe und/oder leichten, zeitlich begrenzten und reversiblen Schäden im Umkreis von einigen Kilometern für die Umwelt
5.3.8 schwerer Störfall
Als schweren Störfall beurteilen wir ein Ereignis mit irreversiblen Schäden bei einzelnen Personen und Tieren und/oder irreversiblen Schäden mit kleiner Ausdehnung oder zeitlich begrenzten Schäden mit grosser Ausdehnung für die Umwelt
5.3.9 katastrophaler Störfall
Als katastrophalen Störfall beurteilen wir ein Ereignis mit irreversiblen Schäden bei vielen Personen und Tieren und/oder zeitlich begrenzten Schäden mit regionaler Ausdehnung oder irreversiblen Schäden mit grosser Ausdehnung für die Umwelt
Beispiele für die vier Schadenstufen.
Der Regierungsrat beantragt dem Landrat die Diskussion und Kenntnisnahme der durch die Kommission zur Beurteilung von Risikoermittlungen gemeinsam mit dem Sicherheitsinspektorat ausgearbeiteten vorliegenden Richtlinien zur Beurteilung der Tragbarkeit von Risiken (Schutzziele für den Kanton Basel-Landschaft).
Liestal, 2. Februar 1993
Im Namen des Regierungsrates
der Präsident: Schmid
der Landschreiber: Mundschin